ถอดความหมาย “ความตกลงปารีส (Paris Agreement)”

 

Chalotorn

ผศ.ดร.ชโลทร แก่นสันติสุขมงคล

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

สำหรับผู้ที่ไม่ได้ติดตามประเด็นด้านเศรษฐกิจสีเขียว สิ่งแวดล้อม หรือ ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างใกล้ชิด คำว่า “ความตกลงปารีส” หรือ “Paris Agreement” อาจเป็นคำที่ไม่มีความหมายใดๆ โดยบางคนอาจคาดเดาได้ว่ามันน่าจะเป็นข้อตกลงนานาชาติอะไรสักอย่าง ในประเด็นอะไรบางอย่างที่ก็เดาไม่ถูก แต่ก็คงจะเป็นอะไรที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของเรามากนัก จึงแทบไม่เคยได้ยินใครพูดถึงกัน ซึ่งความคิดเห็นดังกล่าวในแง่หนึ่งก็มีส่วนที่เป็นความจริง แต่ก็เป็นความจริงเพียงแค่เฉพาะในช่วงเวลาอันสั้นเท่านั้น เนื่องด้วยในอนาคตอันไม่ไกลนักจากปัจจุบัน (ราวประมาณ 5-15 ปี จากวันนี้) “ความตกลงปารีส” จะค่อยๆ กลายสภาพมาเป็นข้อตกลงนานาชาติสำคัญ ที่จะเป็นกุญแจผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงซึ่งจะก่อให้เกิดผลกระทบอย่างมหาศาลต่อโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจของโลก (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของภาคการผลิตและการใช้พลังงาน) วิถีการใช้ชีวิตของประชากรโลก และรวมไปถึง ผลกระทบต่อระบบนิเวศต่าง ๆ ของโลก

A_02.jpg

ที่มา: http://namanews.org/

 

ความตกลงปารีสคืออะไร?

ความตกลงปารีส คือ ข้อตกลงนานาชาติด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฉบับใหม่ ซึ่งเป็นผลมาจากการประชุมสมัชชาภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) ครั้งที่ 21 ซึ่งจัดขึ้นที่กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส ระหว่างช่วงวันที่ 30 พฤศจิกายน ถึง 12 ธันวาคม พ.ศ. 2558 (นิยมเรียกกันสั้นๆ ว่าการประชุม COP21) โดยเป็นข้อตกลงที่จะวางกรอบแนวทางหลักของประชาคมโลกในการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในช่วงหลังจากปี พ.ศ. 2563 (ค.ศ. 2020) เป็นต้นไป โดยครอบคลุมทั้งในมิติของการดำเนินงานด้านลดก๊าซเรือนกระจก (Mitigation) ด้านการเตรียมรับปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (Adaptation) และ ด้านของกลไกการสนับสนุนการดำเนินงานต่างๆ (Means of Implementation เช่น กลไกการเงิน เทคโนโลยี เป็นต้น) โดยจุดสำคัญที่สุดที่ทำให้ความตกลงปารีสแตกต่างไปจากข้อตกลงด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอื่นๆ ที่เคยมีการจัดทำมาก่อนหน้านี้ (เช่น พิธีสารเกียวโต) ก็คือ ความตกลงปารีสเป็นข้อตกลงแรกที่เรียกร้องให้ภาคีทุกประเทศต้องเข้าร่วมกำหนดเป้าหมายในการจำกัดหรือลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกร่วมกัน

 

ความตกลงปารีสมีเนื้อหาอย่างไร?

เนื้อหาของความตกลงปารีสมีจำนวนทั้งสิ้น 29 มาตรา แต่อย่างไรก็ดี การที่จะทำความเข้าใจความตกลงปารีสให้ครบถ้วน จำเป็นที่จะต้องพิจารณา “ข้อมติการรับรองความตกลงปารีส” ของที่ประชุม COP21 (ข้อมติ 1/CP.21) ไปควบคู่กันด้วย โดยเราอาจสรุปเนื้อหาที่สำคัญของความตกลงปารีสในมิติต่างๆ โดยย่อได้ดังนี้

 

เป้าหมายเชิงอุณหภูมิ

ความตกลงปารีสได้กำหนดเป้าหมายเชิงอุณหภูมิไว้ที่การรักษาการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกในระดับที่ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียสอย่างชัดเจน (well below 2°C) เมื่อเทียบกับยุคก่อนอุตสาหกรรม และ มุ่งพยายาม (pursue effort) ที่จะจำกัดการเพิ่มขึ้นให้ไม่เกิน 1.5 องศา เมื่อเทียบกับยุคก่อนอุตสาหกรรม

ตัวเป้าหมายอุณหภูมิในระดับ 2 องศา ถือได้ว่าเป็น “เป้าหมายมาตรฐาน” ที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางจากนักวิทยาศาสตร์และรัฐบาลประเทศสำคัญส่วนใหญ่ ในฐานะขีดจำกัดขั้นสูงของเป้าหมายในการหลีกเลี่ยงการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เป็นอันตราย และเป็นเป้าหมายที่มีการระบุอยู่ในเอกสารข้อมติของที่ประชุมสมัชชาภาคีอนุสัญญา UNFCCC มาอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ แต่ทั้งนี้ยังมีนักวิทยาศาสตร์ชั้นนำบางส่วน รวมทั้งรัฐบาลของประเทศที่มีความเปราะบางสูงจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศจำนวนไม่น้อย (เช่น กลุ่มประเทศหมู่เกาะ) ที่เรียกร้องว่าระดับขีดจำกัดอุณหภูมิขั้นสูงควรอยู่ที่เพียงไม่เกิน 1.5 องศา เพื่อหลีกเลี่ยงการเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเลและผลกระทบด้านภูมิอากาศอื่นๆในระดับที่รุนแรง แต่อย่างไรก็ดีในเชิงของเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก การปรับลดเป้าหมายอุณหภูมิจาก 2 องศา ลงมาเป็น 1.5 องศา ต้องถือว่าเป็นการก้าวกระโดดที่ใหญ่มาก เนื่องจากเป้าหมายที่ต่ำลง 0.5 องศาจะมีผลเป็นข้อจำกัดอย่างสำคัญยิ่งต่อปริมาณของก๊าซเรือนกระจกที่ประชาคมโลกจะปลดปล่อยได้ในอนาคต

เป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกรวม

จากข้อกำหนดเป้าหมายเชิงอุณหภูมิดังกล่าวข้างต้น ความตกลงปารีสได้มีการเชื่อมโยงไปสู่เป้าหมายในเชิงของการลดก๊าซเรือนกระจก โดยมีการระบุว่า ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมของโลกควรจะบรรลุจุดสูงสุด (Global Peaking) โดยเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ พร้อมกับที่จะต้องมีปริมาณลดลงอย่างรวดเร็วหลังจากนั้น เพื่อที่จะให้บรรลุ “จุดสมดุลระหว่างการปล่อยและการดูดซับก๊าซเรือนกระจก” (ซึ่งอาจแปลเป็นภาษาอย่างง่ายได้ว่า “ระดับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์” หรือ “Net Zero Emissions”) ในช่วงครึ่งหลังของศตวรรษนี้ (ระหว่างช่วงปี ค.ศ. 2050-2100)

กล่าวถึงที่สุดแล้ว เป้าหมายในเชิงปริมาณการลดก๊าซเรือนกระจกที่ระบุข้างต้น ถือว่าจัดอยู่ในระดับความเข้มงวดที่ค่อนข้างสอดคล้องกับเป้าหมายเชิงอุณหภูมิในระดับ 2 องศา ที่มีการระบุอยู่ในข้อมติการเจรจาหลายต่อหลายครั้งก่อนหน้านี้อยู่แล้ว แต่การที่ความตกลงปารีสเพิ่มการระบุเป้าหมายการลดก๊าซโดยเฉพาะอย่างยิ่งเป้าหมายในรูปแบบของ “ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์” ซึ่งเป็นเป้าหมายที่มีความชัดเจนเป็นรูปธรรมอย่างมากเข้ามาอยู่ในข้อตกลงด้วย น่าจะนับได้ว่าเป็นการส่งสัญญาณที่มีความชัดเจนให้แก่ภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ได้รับรู้ถึงระดับความเข้มงวดของการลดก๊าซเรือนกระจกที่ประชาคมโลกจะต้องร่วมกันดำเนินการ เพื่อหลีกเลี่ยงการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เป็นอันตราย

เป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกรายประเทศ

แม้ว่าความตกลงปารีสจะได้มีการระบุถึงเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกรวมของโลกไว้อย่างชัดเจนและเข้มงวด แต่เมื่อมาถึงขั้นตอนของการกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซรายประเทศ ด้วยข้อจำกัดในเชิงความเป็นไปได้ทางการเมือง ทั้งในระดับของการเมืองระหว่างประเทศ และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเมืองภายในของประเทศสหรัฐอเมริกา ทำให้ความตกลงปารีสเลือกที่จะใช้วิธีการกำหนดเป้าหมายรายประเทศในรูปแบบ Bottom-Up Approach โดยการเปิดให้ภาคีแต่ละประเทศเป็นผู้กำหนดเป้าหมายการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (ซึ่งรวมทั้งเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก) ด้วยตัวของตนเอง ในรูปแบบของการนำเสนอเจตจำนง “การมีส่วนร่วมของประเทศ” (Nationally Determined Contribution: NDC) เพื่อใช้เป็นแนวทาง/เป้าหมายในการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศของประเทศตน อย่างไรก็ดีเจตจำนง NDC ที่แต่ละประเทศนำเสนอจะถือเป็นเพียงเป้าหมายเชิงเจตนารมณ์ที่ไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย (Non Legal-Binding) และนอกจากนี้ แม้ว่าข้อกำหนดของความตกลงปารีสจะมีการระบุให้มีการจัดตั้ง “กลไกเพื่อเอื้อแก่การอนุวัตและส่งเสริมการบังคับใช้” (Mechanism to Facilitate Implementation and Support Compliance) แต่ก็ยังคงขาดความชัดเจน รวมทั้งมีการระบุให้กลไกดังกล่าวมีดำเนินงานในลักษณะที่ “โปร่งใส ไม่เป็นปฏิปักษ์ และ ไม่ลงโทษ” ซึ่งข้อกำหนดในลักษณะนี้ย่อมไม่เอื้อแก่การสร้างระบบการบังคับความรับผิดหากประเทศไม่สามารถบรรลุเป้าหมายตาม NDC ที่ตนเองนำเสนอไว้ได้เลย

 

กรอบความโปร่งใสและการประมวลผลระดับโลก

ในสภาวะที่ไม่สามารถสร้างกลไกการบังคับความรับผิด ความตกลงปารีสจึงได้เลือกที่จะใช้การกระตุ้นให้ภาคีรักษาเป้าหมายเจตจำนงของตนผ่านกลไก “กรอบความโปร่งใส” (Transparency Framework) แทน โดยการกำหนดให้ภาคีแต่ละประเทศต้องมีการจัดทำรายงานบัญชีก๊าซเรือนกระจก และ ข้อมูลเพื่อติดตามความก้าวหน้าทั้งในส่วนของการดำเนินงาน (Action) และในส่วนของการสนับสนุน (Support) ที่เกี่ยวข้อง โดยข้อมติ 1/CP.21 ระบุให้ภาคีต่างๆ จัดส่งข้อมูลดังกล่าวอย่างน้อยทุกๆ 2 ปี อย่างไรก็ดีในความตกลงปารีสยังได้ระบุให้มี “ความยืดหยุ่น” ในการดำเนินการในส่วนนี้สำหรับประเทศกำลังพัฒนาเป็นพิเศษ ซึ่งก็เป็นผลจากข้อเรียกร้องของประเทศจีน

กลไกสำคัญอีกประการสำหรับส่งเสริมการรักษาเป้าหมายของข้อตกลง ก็คือ กลไก “การประมวลผลระดับโลก” (Global Stocktake) เพื่อประเมินความก้าวหน้าในเชิงภาพรวมระดับโลก ว่าสามารถดำเนินงานได้ผลสอดคล้องกับเป้าหมายระดับโลกที่กำหนดไว้หรือไม่ เพียงใด โดยได้กำหนดให้มีการดำเนินการประเมินทุก 5 ปี เพื่อใช้เป็นข้อมูลให้กับภาคีในการปรับปรุงเจตจำนง NDC ของตน

 

การสนับสนุนทางการเงิน

ความตกลงปารีสกำหนดให้ประเทศพัฒนาแล้วจะต้องเป็นผู้นำในการจัดหาการสนับสนุนทางการเงิน จากแหล่งทุนต่างๆ ที่หลากหลาย เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของประเทศกำลังพัฒนา ทั้งในส่วนของการดำเนินงานลดก๊าซเรือนกระจก (Mitigation) และ การปรับตัว (Adaptation) โดยที่ไม่มีการระบุเกี่ยวกับตัวเลขเป้าหมายการสนับสนุนที่ชัดเจนไว้ แต่เลือกที่จะไปเป้าหมายระบุไว้ในข้อมติ 1/CP.21 (ซึ่งเป็นทางเลือกที่มีผลผูกพันในทางกฏหมายระหว่างประเทศที่ต่ำกว่า) แทน โดยระบุว่าประเทศพัฒนาแล้ว “ตั้งใจ” จะรักษาเป้าหมายการสนับสนุนทางการเงินในระดับเดิม (100,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี) ต่อเนื่องในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 2020 – 2025 และ จะปรับเป้าหมายเพิ่มขึ้นหลังจากนั้น ตามมติของที่ประชุม COP ที่จะสรุปขึ้นก่อนหน้าปี ค.ศ. 2025

การมีผลบังคับใช้และการถอนตัว

ภายใต้ข้อกำหนดของความตกลงปารีส ความตกลงปารีสจะเริ่มมีผลบังคับใช้เมื่อครบกำหนด 30 วันหลังจากที่มีภาคี UNFCCC อย่างน้อย 55 ประเทศ ซึ่งมีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมไม่ต่ำกว่า 55% ผ่านกระบวนการให้สัตยาบันเข้าร่วมเป็นภาคีความตกลงนี้อย่างเป็นทางการ และ ภาคีภายใต้ความตกลงนี้จะสามารถแจ้งขอถอนตัวออกจากความตกลงได้ก็ต่อเมื่อที่ความตกลงมีผลบังคับใช้แล้วอย่างน้อย 3 ปี โดยการถอนตัวจะมีผลในอีก 1 ปีหลังจากการแจ้งถอนตัว ซึ่งย่อมหมายความว่า ช่วงเวลาที่สั้นที่สุดที่ภาคีของความตกลงจะสามารถถอนตัวจากความตกลงนี้ได้ก็คืออย่างน้อยสี่ปีหลังจากที่ความตกลงมีผลบังคับใช้

Donald Trump

UNITED STATES Ð FEBRUARY 10: Donald Trump speaks to the CPAC meeting, held by the American Conservative Union in Washington on Thursday, Feb. 10, 2010. (Photo By Bill Clark/Roll Call)

ข้อกำหนดเรื่องการมีผลบังคับใช้และการถอนตัวข้างต้นจะเป็นประเด็นที่สำคัญมาก หากผู้สมัครชิงตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาพรรครีพับริกัน นายโดนัลด์ ทรัมป์ (ซึ่งได้เคยประกาศไว้ว่า ปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศเป็นเรื่องโกหก) ชนะการเลือกตั้งที่กำลังจะจัดขึ้นในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2559 นี้ ดังนั้นจึงมีความพยายามจากหลายๆ ฝ่าย ที่จะสร้างกระแสและผลักดันให้ความตกลงปารีสเริ่มมีผลบังคับใช้โดยเร็วที่สุดภายในปีนี้ เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาหากจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายด้านการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศพัฒนาแล้วที่ใหญ่ที่สุดรายนี้ ซึ่งอาจส่งผลกระทบทำให้การบังคับใช้ความตกลงนี้ต้องล่าช้าออกไป หรือ กระทั่งอาจถึงจุดที่ไม่สามารถมีผลบังคับใช้ได้เลย โดยในพิธีเปิดการลงนามเข้าร่วมความตกลงปารีส ซึ่งจัดขึ้นที่สำนักงานใหญ่องค์การสหประชาชาติ ณ นครนิวยอร์ค ประเทศสหรัฐอเมริกา ในวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2559 ได้มีประมุขและผู้นำของประเทศจำนวนมากกว่า 60 ประเทศเข้าร่วมในพิธี และในวันแรกของการลงนามดังกล่าว ได้มีภาคีที่ตัดสินใจลงนามเข้าร่วมในความตกลงจำนวนถึง 175 ภาคี (174 ประเทศ และ สหภาพยุโรป) และมีภาคีประเทศที่นำส่งสัตยาบันสารเพื่อเข้าร่วมความตกลงอย่างเป็นทางการในวันเดียวกันนั้นพร้อมกันด้วยเป็นจำนวนถึง 15 ประเทศ จนนับได้ว่าเป็นข้อตกลงนานาชาติที่ได้รับการยอมรับและการเข้าร่วมในวันแรกของการเปิดลงนามที่สูงมากที่สุดเท่าที่เคยมีมาเลยทีเดียว จึงเป็นที่น่าจับตาว่าประชาคมนานาชาติจะสามารถรักษากระแสการสนับสนุนและการเข้าร่วมที่มากเพียงพอต่อไป จนสามารถนำไปสู่การมีผลบังคับใช้ของความตกลงปารีสภายในสิ้นปีนี้ได้หรือไม่

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s