การกำหนดราคาคาร์บอน (Carbon Pricing)

รศ.ดร. ชยันต์ ตันติวัสดาการ
คมศักดิ์ สว่างไสว

  1. เหตุใดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จึงต้องมีราคา

กิจกรรมการผลิตและการบริโภคต่าง ๆ มักมีการใช้พลังงานฟอสซิลอันมีสารประกอบไฮโครคาร์บอนที่เมื่อถูกเผาไหม้แล้วจะปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เป็นก๊าซเรือนกระจกหลักซึ่งเป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดสภาวะโลกร้อน และทำให้ผู้อื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมดังกล่าวได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์เรียกความเสียหายดังกล่าวว่า ต้นทุนผลกระทบภายนอก (external costs) ปัญหาหลักก็คือ โดยปกติแล้วทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภคเหล่านั้น ไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบต่อผลกระทบของความสียหายที่ผู้อื่นได้รับหากไม่มีกฎหมายบังคับให้ต้องรับผิดชอบเอาไว้ ส่งผลให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกดังกล่าวมีแรงจูงใจในการปล่อยก๊าซฯมากเกินกว่าระดับที่เหมาะสมสำหรับสังคมโดยรวม เพราะราคาสินค้าดังกล่าวสะท้อนเพียงต้นทุนของเอกชนที่ทำธุรกรรมกัน แต่ไม่สะท้อนต้นทุนที่สังคมโดยรวมต้องแบกรับไว้ ด้วยเหตุนี้แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์จึงเสนอให้มีการบังคับผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ต้องรับผิดชอบด้วยแนวทางใดแนวทางหนึ่งคือ (ก) ต้นทุนการกำจัดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ หรือ (ข) ต้นทุนการรับผิดชอบความเสียหาย (ผ่านการจ่ายภาษีมลพิษที่ปล่อยออกมาก็ได้) หรือ ทำให้การปล่อยก๊าซฯ กลายเป็นสิ่งที่มีราคานั่นเอง ราคาก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อยู่ในระดับที่เหมาะสมก็จะช่วยทำให้ผู้ปล่อยมลพิษต้องปรับลดการปล่อยก๊าซฯ ลงมาอยู่ในระดับที่เหมาะสม ราคาก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์หรือต้นทุนกำจัดก๊าซเรือนกระจกดังกล่าวนี้ เรียกทั่วไปว่า “ราคาคาร์บอน”

 

  1. ความหมายของการกำหนดราคาคาร์บอน (Carbon Pricing)

การกำหนดราคาคาร์บอน (carbon pricing) คือ การใช้มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ใดๆ ที่ส่งผลโดยตรงให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีต้นทุนหรือราคาที่ต้องจ่าย ซึ่งประกอบด้วยหลากหลายมาตรการ เช่น ระบบซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme: ETS) ภาษีคาร์บอน (carbon tax) กลไกชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (offset mechanism) การจ่ายเงินตามผลลัพธ์ในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (results-based climate finance: RBCF) และการกำหนดราคาคาร์บอนภายในบริษัท (internal carbon prices) เป็นต้น ส่วนมาตรการที่ส่งผลต่อราคาของก๊าซเรือนกระจกทางอ้อม ในที่นี้จะไม่ถูกจัดรวมอยู่ในมาตรการการกำหนดราคาคาร์บอน ซึ่งได้แก่ การยกเลิกการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล ภาษีพลังงาน การสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน และการซื้อขายใบรับรองการเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน เป็นต้น[1]

สำหรับเอกสารบทสรุปเชิงนโยบายฉบับนี้ จะเน้นศึกษาเฉพาะระบบซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจกและภาษีคาร์บอนเท่านั้น

 

  1. ระบบภาษีคาร์บอน (Carbon Tax)

ภาษีคาร์บอนเป็นมาตรการที่กำหนดราคาคาร์บอนโดยตรง โดยคิดจาก ระดับความเข้มข้นของคาร์บอน (carbon content) ของพลังงานเมื่อถูกเผาไหม หรือที่ถูกปล่อยออกจากกระบวนการผลิตสินค้านั้นๆ ภาษีคาร์บอนอาจจัดเก็บได้หลายรูปแบบ เช่น จากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล การขายและนำเข้าเชื้อเพลิงฟอสซิล หม้อต้มไอน้ำ จากการจดทะเบียนรถยนต์[2] เป็นต้น ซึ่งโดยส่วนใหญ่แล้วภาครัฐมักจะเก็บภาษีจากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลเป็นหลัก[3]

 

  1. ระบบซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก

ระบบซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme: ETS)[4] เป็นระบบที่ทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกกลายเป็นสิ่งที่มีราคา ไม่ใช่ของฟรีที่ไม่ต้องรับผิดชอบต่อผลกระทบภายนอกอีกต่อไป เพราะผู้เข้าร่วมสามารถที่จะซื้อหรือขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซ ฯ ได้ใน ตลาดคาร์บอน (carbon market) ที่จัดตั้งขึ้น โดยส่วนใหญ่แล้วระบบนี้มักจะใช้เป็นแบบภาคบังคับ (mandatory) ซึ่งหมายถึง ตลาดคาร์บอนจะถูกจัดตั้งและควบคุมโดยหน่วยงานใดหน่วยหนึ่ง หรือ หลายๆ หน่วยงานของภาครัฐที่มีอำนาจในการออกข้อบังคับในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยมักจะเป็น ระบบจำกัดปริมาณแล้วแลกเปลี่ยน (CapandTrade) ซึ่งเป็นระบบตลาดที่ภาครัฐมีการกำหนด เป้าหมาย (target) หรือการจำกัดปริมาณโดยรวม (cap) ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ต่ำกว่าระดับการปล่อยก๊าซฯในสภาวะการดำเนินธุรกิจตามปกติ (business as usual:  BAU) ก่อน เช่น จำกัดปริมาณการปล่อยก๊าซจำนวน 120 ล้านตัน ตามสภาวะ BAU ให้เหลือเพียง 100 ล้านตัน แล้วจึงทำการแปลงปริมาณก๊าซฯ โดยรวมที่จะอนุญาตให้ปล่อยได้นั้นเป็น ใบอนุญาต (allowances)  เช่น 100 ใบ ใบละหนึ่งล้านตัน เป็นต้น จากนั้นจึงจัดสรรใบอนุญาตดังกล่าวให้กับผู้ผลิต ถ้าผู้ผลิตรายใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าจำนวนใบอนุญาตหรือใช้ใบอนุญาตไม่หมด ก็สามารถนำใบอนุญาตที่เหลือไปขายและมีรายได้เพิ่มขึ้น แต่ถ้าผู้ผลิตรายใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินหรือมีใบอนุญาตไม่พอ ก็จะต้องไปซื้อใบอนุญาตจากผู้ผลิตรายอื่น ซึ่งทำให้เกิดการซื้อขาย (trade) ใบอนุญาตกันขึ้น โดยราคาของใบอนุญาตจะสูงขึ้น ถ้ามีการจำกัดปริมาณการปล่อยก๊าซฯ โดยรวมให้น้อยลง และเมื่อความต้องการซื้อใบอนุญาตในตลาดมีเพิ่มขึ้น[5]

 

  1. ความแตกต่างระหว่างระบบภาษีคาร์บอนกับระบบ ETS

ภาษีคาร์บอนกับระบบ ETS มีจุดแตกต่างที่สำคัญ คือ สำหรับระบบ ETS หน่วยงานภาครัฐจะกำหนดปริมาณก๊าซเรือนกระจกรวมที่อนุญาตให้ปล่อยได้ แล้วปล่อยให้กลไกราคาของตลาดใบอนุญาตฯ กำหนดราคาคาร์บอน ส่วนในกรณีของภาษีคาร์บอน หน่วยงานภาครัฐจะกำหนดราคาคาร์บอนผ่านการกำหนดอัตราภาษี แล้วปล่อยให้กลไกตลาดสินค้า กำหนดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

ระบบ ETS จึงสร้างความแน่นอนในการควบคุมปริมาณก๊าซเรือนกระจกมากกว่าภาษีคาร์บอน[6] แต่ก็อาจมีความผันผวนของราคาคาร์บอนค่อนข้างสูงตามความต้องการใช้ใบอนุญาตการปล่อยก๊าซฯ ที่อาจผันแปรตามการเจริญเติบโตหรือการชะลอตัวของเศรษฐกิจได้ ในทางตรงกันข้าม การใช้ภาษีคาร์บอนเป็นการควบคุมด้านราคา (price base) จึงไม่มีผลต่อความผันผวนของราคาคาร์บอนและราคาสินค้า แต่ก็จะมีความไม่แน่นอนในด้านปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแทน[7]

ระบบภาษีคาร์บอนมีต้นทุนการบริหารที่ต่ำกว่า เพราะสามารถพึ่งระบบภาษีที่มีอยู่แล้ว รัฐบาลมีระบบการตรวจสอบในการจับผิดผู้แจ้งข้อมูลเท็จได้ไม่ยาก   ส่วนระบบตลาดคาร์บอนจะมีต้นทุนในการบริหารและตรวจสอบที่สูงกว่า เพราะต้องสร้างระบบในการกระจายใบอนุญาตและ ระบบตรวจสอบปริมาณการผลิตและปล่อยก๊าซเรือนกระจกขึ้นใหม่ นอกจากนี้โรงงานที่ซื้อใบอนุญาตก็ไม่มีแรงจูงใจในการตรวจสอบว่าโรงงานที่ขายใบอนุญาตให้นั้น มีการแจ้งปริมาณการปล่อยก๊าซฯ ที่ต่ำกว่าความจริงหรือไม่ ส่งผลให้เกิดแรงจูงใจในการแจ้งเท็จ  อีกทั้งรัฐบาลยังอาจมีแรงจูงใจในการกระจายใบอนุญาตอย่างไม่โปร่งใสให้กับกลุ่มผู้ผลิตที่สนับสนุนหรือเป็นฐานเสียงทางการเมืองของรัฐบาลได้

อย่างไรก็ตาม ทั้งสองมาตรการต่างก่อให้เกิดผลประโยชน์ที่เหมือนกันในหลายๆ ด้าน อาทิเช่น 1) ช่วยปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้ผลิต ผู้บริโภค และนักลงทุน ให้มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลง  2) ช่วยกระตุ้นให้เกิดการหันไปใช้พลังงานที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำในระยะสั้น และกระตุ้นให้เกิดการพัฒนาเทคโนโลยีเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระยะยาว 3) การก่อให้เกิดผลประโยชน์ร่วม (co-benefits) ในด้านสิ่งแวดล้อม สุขภาพ เศรษฐกิจ และสังคม 4) ก่อให้เกิดผลประโยชน์ต่อสังคมสองทาง (double dividend) โดยด้านที่หนึ่งคือการลดก๊าซเรือนกระจก ส่วนด้านที่สองมาจากรายได้ของภาษีคาร์บอนหรือการประมูลใบอนุญาตใน ETS ซึ่งรัฐบาลสามารถนำไปใช้ในการลดภาษีประเภทอื่นๆ ที่ไม่มีประสิทธิภาพได้[8] และ 5) ภาษีคาร์บอนหรือ ETS นั้นต่างเป็นมาตรการที่ทำให้มีต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ (compliance costs) เพื่อควบคุมก๊าซเรือนกระจกของสังคมมีค่าต่ำที่สุด เนื่องจากราคาคาร์บอนจะจูงใจให้ผู้ที่มีต้นทุนในการบำบัดก๊าซเรือนกระจกสูง (high marginal abatement costs) โดยยินดีที่จะจ่ายภาษีคาร์บอนหรือซื้อใบอนุญาตการปล่อยก๊าซฯ แทนการบำบัดเอง เพราะจะเสียค่าใช้จ่ายต่ำกว่าการกำจัดก๊าซเรือนกระจกเอง ส่วนผู้ที่มีต้นทุนการบำบัดก๊าซเรือนกระจกต่ำ (low marginal abatement costs) จะทำการบำบัดก๊าซเรือนกระจกมากขึ้น เพราะประหยัดค่าใช้จ่ายมากกว่าการปล่อยก๊าซฯ ออกไปแล้วต้องจ่ายภาษี หรือเพื่อให้สามารถนำใบอนุญาตที่ใช้ไม่หมดนั้น ไปขายในตลาดคาร์บอน ซึ่งสร้างรายได้มาลดค่าใช้จ่ายของตน ส่งผลให้ทั้งสองฝ่ายมีต้นทุนโดยรวมในการลดก๊าซที่ต่ำลง[9]

 

  1. ภาพรวมการกำหนดราคาคาร์บอนของโลกในปัจจุบัน

ในปัจจุบัน มาตรการ ETS และภาษีคาร์บอนที่มีการยังคับใช้ในประเทศต่างๆ ทั่วโลกครอบคลุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวน 7 GtCO2e หรือคิดเป็น 13% ของปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรายปีของโลก โดยสามารถสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลต่าง ๆ ในปี ค.ศ. 2015 ประมาณ 26 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ โดยเพิ่มขึ้นมากกว่า 60% เมื่อเทียบกับปี ค.ศ. 2014 อย่างไรก็ตาม มูลค่ารายปีของการกำหนดราคาคาร์บอนในปี ค.ศ. 2016 ยังมีมูลค่าต่ำกว่า 50 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งเท่ากับปี ค.ศ. 2015[10]

 

เมื่อพิจารณาระหว่างราคาใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก (allowance) ของ ETS กับภาษีคาร์บอน จะพบว่า ใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจกจะมีราคาอยู่ระหว่าง US$1 – US$15/tCO2e โดยมีราคาเฉลี่ยอยู่ที่ US$8/tCO2e ส่วนภาษีคาร์บอนจะมีอัตราอยู่ระหว่าง US$1 – US$131/tCO2e อย่างไรก็ตาม 75% ของก๊าซเรือนกระจกมีราคาต่ำกว่า US$10/tCO2e ซึ่ง ณ ระดับราคานี้จะไม่สามารถทำให้โลกบรรลุเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อไม่ให้อุณหภูมิโลกสูงขึ้นไม่เกิน 2°C ตามเป้าหมายของความตกลงปารีส (Paris Agreement) ได้ เพราะจากการวิเคราะห์ในหลายกรณีพบว่า ระดับราคาคาร์บอนเฉลี่ยของทั้งโลกควรอยู่ระหว่าง US$80 – US$120/tCO2e ในปี ค.ศ. 2030 จึงจะเพียงพอที่จะบรรลุเป้าหมายข้างต้น[11]

 

เอกสารอ้างอิงภาษาไทย

กรมสรรพสามิต, อัตราภาษีรถยนต์ พ.ศ.  2559, ข้อมูลออนไลน์ https://www.excise.go.th/cs/groups/public/documents/document/mjaw/mdm2/~edisp/webportal16200036481.pdf

ชยันต์ ตันติวัสดาการ (2559) “ภาษีคาร์บอนกับการแก้ปัญหาก๊าซเรือนกระจก,”บทที่ 5, เศรษฐศาสตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ.

ชโลทร แก่นสันติสุขมงคล และคณะ (2555). โครงการพัฒนาตลาดคาร์บอนภาคสมัครใจ ระยะที่ 3. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ เสนอต่อ องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน). ตุลาคม 2555

นิรมล สุธรรมกิจ (2558). มาตรการทางเศรษฐศาสตร์และกลไกในการจัดการกับก๊าซเรือนกระจก: ตลาดคาร์บอน. เอกสารประกอบการบรรยายหลักสูตรเศรษฐศาสตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เสนอที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 27 พฤษภาคม 2558

 

เอกสารอ้างอิงภาษาต่างประเทศ

Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment’s website, www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/legislation/countries/

International Carbon Action Partnership’s website https://icapcarbonaction.com/en/ets-map

Partnership for Market Readiness’s website https://www.thepmr.org/pmrimplements/0

World Bank (2015). State and Trends of Carbon Pricing 2015. September 2015

World Bank (2016a). Emissions Trading in Practice: A Handbook on Design and Implementation. March 2016

World Bank (2016b). State and Trends of Carbon Pricing 2016. October 2016

[1] World Bank, 2015: pp. 17

[2] ในกรณีของไทย คิดภาษีจากระดับการปล่อยคาร์บอนออกไซด์ตามชนิดของรถยนต์ของขนาดของกระบอกสูบ ดู กรมสรรพสามิต, อัตราภาษีรถยนต์ พ.ศ.  2559 ข้อมูลออนไลน์ https://www.excise.go.th/cs/groups/public/documents/document/mjaw/mdm2/~edisp/ webportal16200036481.pdf

[3] ชยันต์ ตันติวัสดาการ (2559) “ภาษีคาร์บอนกับการแก้ปัญหาก๊าซเรือนกระจก,”บทที่ 5, เศรษฐศาสตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ.

[4] ETS เป็นตลาดคาร์บอนภาคบังคับหรือภาคสมัครใจก็ได้ และมีระบบตลาดคาร์บอนเป็น Cap-and-Trade หรือ Baseline-and-Credit ก็ได้

[5] ชโลทร แก่นสันติสุขมงคล และคณะ, 2555: หน้า 3-93

[6] World Bank, 2016a: pp. 3.

[7] ชยันต์ ตันติวัสดาการ (2559) “ตลาดคาร์บอนกับการแก้ปัญหาก๊าซเรือนกระจก,”บทที่ 6, เศรษฐศาสตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ.

[8] World Bank, 2016a, pp. 3.

[9] ชยันต์, 2559, บทที่ 4, อ้างแล้ว และ นิรมล สุธรรมกิจ, 2558, หน้า 22.

[10] World Bank, 2016b, pp. 24

[11] Ibid, pp. 23, 27

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s