แนวคิดการสร้างป่าไม้ในเมือง (urban forest)

รศ.ดร.นิรมล สุธรรมกิจ

  1. มาตรการในการจัดการป่าในเมือง (urban forest)

การจัดการป่าในเมือง (urban forest) ในที่นี้มีความหมายที่แตกต่างไปจากกรอบกฎหมายของ “พื้นที่สีเขียว” ของผังเมืองทั่วไป ที่มักหมายถึง “สวนสาธาณะ” เพื่อพักผ่อนหย่อนใจหรือเพื่อร่มเงาหรือสวนดอกไม้หรือสวนหย่อมเท่านั้น ดังนั้น มาตรการในการจัดการป่าในเมืองที่จะกล่าวต่อไปนี้ มีบริบทที่ยังไม่มีกฎหมายรองรับในปัจจุบัน (ซึ่งได้แก่ การจัดสรรพื้นที่ทำสวน การเว้นที่ว่างเพื่อปลูกต้นไม้)

การจัดการป่าในเมืองดังกล่าวจำเป็นต้องมีการศึกษาทั้งในด้าน “การยอมรับ” แนวคิดการจัดการป่าไม้ที่ยั่งยืน (sustainable forestry) ในลักษณะมีความเชื่อมโยงเรื่องการมีส่วนร่วมของคนกรุงเทพฯและปริมณฑลหรือ “ชาวเมือง” ผ่านกลไกต่างๆ ตัวอย่างเช่น

(1) ความเต็มใจจ่าย (willingness to pay) ของประชาชนในการบริจาคเงินเพื่อให้ได้พื้นที่สีเขียวและป่าในเมือง ซึ่งยังไม่มีหน่วยงานของภาครัฐใดทำการสำรวจหรือระดมทุนเพื่อการเพิ่มพื้นที่สีเขียวในเมืองหรือป่าในเมือง หลักแนวคิดเรื่องความเต็มใจจ่ายจะกล่าวในหัวข้อถัดไป

(2) กลไกเรื่องพันธบัตรป่าไม้ (forest fund) ที่ภาครัฐสามารถออกกฎหมายหรือกฎระเบียบเพื่อรองรับแนวทางการดำเนินงาน “พันธบัตรป่าไม้” เฉกเช่นทำนองเดียวกับพันธบัตรรัฐบาล (อาทิ พันธบัตรช่วยชาติ) โดยกลไกพันธบัตรป่าไม้ ยังเป็นเรื่องใหม่ของสังคมไทย แต่ก็ได้มีการศึกษาแนวทางการพัฒนากลไกนี้สำหรับประเทศไทยแล้ว เช่น อดิศร อิศรางกูร ณ อยุธยา และ คณะ (2554) ปัจจุบันมีการใช้กลไกพันธบัตรป่าในหลายประเทศ เช่น Colorado Conservation Trust Fund และ British Columbia Heritage Conservation Trust Fund ซึ่งสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับกรณีระดับเมืองได้

(3) กลไกกองทุนสิ่งแวดล้อม (environment fund) ที่สนับสนุนเงินทุนกิจกรรมเพื่ออนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและจัดการมลพิษ โดยผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการกองทุนสิ่งแวดล้อม (ภายใต้การดำเนินงานของสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม)

(4) การบังคับให้ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยมีพื้นที่สวน-ป่าเมืองตามสัดส่วนที่กำหนด เช่น กฎหมายของกรุงเทพมหานคร “ระบบ Bonus เรื่องพื้นที่สีเขียว กำหนดให้ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นมากและที่ดินประเภทพาณิชยกรรม กรณีเจ้าของหรือผู้ประกอบการจัดให้มีพื้นที่โล่งเพื่อประโยชน์สาธารณะ ให้มีพื้นที่อาคารรวมเพิ่มขึ้นได้ไม่เกิน 5 เท่าของพื้นที่โล่งเพื่อประโยชน์สาธารณะที่จัดให้มีขึ้น และไม่เกินร้อยละ 20 ของอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน”

(5) มาตรการสมัครใจสำหรับผู้ประกอบการที่ประสงค์จะกำหนดพื้นที่สวน-ป่าเมือง ซึ่งผู้ประกอบการมักจะคำนึงถึงประโยชน์ทางอ้อมที่จะได้รับจากการมีพื้นที่สวน-ป่าเมืองในเขตพื้นที่ของตน เช่น การเพิ่มมูลค่าบ้าน/มูลค่าเช่าสำนักงาน เนื่องจากมีภูมิทัศน์ร่มรื่นสวยงามอีกทั้งมีนก-สัตว์อาศัย

 

  1. แนวคิดให้ประชาชนจ่ายเงินโดยตรงสำหรับการดูแลและสร้างสวน-ป่าในเมือง

คำถามสำคัญประการหนึ่งคือ การดูแลรักษาอนุรักษ์ป่าไม้ในเมืองให้มีหน้าที่ตามธรรมชาติและตามเป้าหมายของการปลูกป่าในเมืองดังกล่าวข้างต้นนั้น ควรเป็นหน้าที่ของใคร

สำหรับประเทศไทยนั้น ตั้งแต่อดีตที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันยังมีความเชื่อว่า การสร้างและดูแลสวน สาธารณะหรือป่าในเมือง ควรเป็นหน้าที่ของหน่วยงานรัฐ (รัฐบาลกลางและท้องถิ่น) โดยมักมีกฎระเบียบมากมายที่ห้ามมิให้ผู้ใดเข้าไปใช้ประโยชน์ในพื้นที่สวนนั้นตามอำเภอใจหรือโดยไม่ได้รับอนุญาตจากหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง

แต่ในความเป็นจริงแล้ว การดูแลสวนสาธารณะและป่าในเมืองนั้น มิใช่หน้าที่ของหน่วยงานรัฐ/ท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังเป็นหน้าที่ของประชาชนทุกคนที่ได้รับประโยชน์โดยตรงและโดยอ้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนที่อยู่อาศัยรอบสวนสาธารณะและผืนป่าเมือง ดังนั้น ประชาชนหรือชุมชนรอบข้างควรจะมีบทบาทในฐานะผู้ดูแลรักษาอนุรักษ์ความอุดมสมบูรณ์ของสวน-ป่านั้นด้วย

และเพื่อให้เกิดแรงจูงใจในการช่วยอนุรักษ์สวน-ป่าเมือง รวมทั้งการขยายพื้นที่สวน-ป่าเมือง จำเป็นที่รัฐจะต้องออกมาตรการต่างๆ (ตามบริบทของสังคมในท้องที่นั้นๆ) อาทิ กลไกของ Beneficial-Pay-Principle (BPP) กล่าวคือ ประชาชนเมืองที่ได้ใช้ประโยชน์ในสวน-ป่าเมืองนั้น ควรจะต้องมีส่วนร่วมโดยตรง ต่อการอนุรักษ์สวน-ป่าเมืองนั้น ผ่านการจ่ายเงินค่าเข้าสวนหรือค่าบำรุงป่าเมือง (entrance/maintenance fee) เพื่อนำเงินนั้นมาใช้เพื่อกิจกรรมอย่างใดอย่างหนึ่งหรือมากกว่าหนึ่งอย่างดังนี้

(ก) เพื่อการอนุรักษ์บำรุงรักษาสวน-ป่าเมืองผืนเดิมที่มีอยู่ โดยเป็นการสนับสนุนกิจกรรมของหน่วนงานภาครัฐและท้องถิ่น โดยเฉพาะในกรณีที่งบประมาณของหน่วยงานไม่เพียงพอ

(ข) เพื่อซื้อ “ที่ดินผืนใหม่” (หรือการนำเงินไป “ใช้คืน” เงินหน่วยงานรัฐต้องกู้เพื่อซื้อที่ดินผืนใหม่มาทำเป็นสวน-ป่าเมือง)

(ค) เพื่อเป็นค่าตอบแทน (อาจจะอยู่ในรูปของเงินสด หรือสิ่งของหรือบริการสาธารณะด้านอื่น) สำหรับชุมชนหรือประชาชนที่อยู่อาศัยในบริเวณใกล้เคียงสวน-ป่าเมืองมีส่วนร่วมในการอนุรักษ์ดูแลบำรุงรักษ์สวน-ป่าเมืองนั้น โดยเฉพาะในกรณีที่หน่วยงานภาครัฐไม่มีบุคลากรเพียงพอในการดำเนินการดังกล่าว

ตัวอย่างของข้อเสนอให้มีการจัดเก็บค่าเข้าหรือค่าบำรุงสวน-ป่าเมือง คือ กลุ่มผู้ใช้สวนสาธารณะในสหราชอาณาจักร เริ่มประสบปัญหาการแย่งชิงพื้นที่ในการใช้ประโยชน์ของสวนสาธารณะ อย่างน้อยค่าเข้า (charge for the use of the park) จะต้องครอบคลุมค่าทำความสะอาดและบำรุงสวน ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่มาวิ่งในสวน (parkrun) ผู้ที่นำสุนัขมาเดินเล่นในส่วน [House of Commons, 2017]

 

การใช้กลไก Beneficial-Pay-Principle นี้มีวัตถุประสงค์ 2 ประการ คือ

(ก) เพื่อให้ประชาชนผู้ที่ได้รับประโยชน์โดยตรง ได้ตระหนักถึงคุณค่าของการอนุรักษ์ในรูปแบบของการจ่ายเงินเพื่อการนี้ จำนวนเงินที่ผู้ได้รับประโยชน์จ่าย จะเป็นการกระตุ้นให้ประชาชนต้อง “ชั่งน้ำหนัก” ระหว่างประโยชน์ที่ตนได้รับจากการเข้าในบริการสวน-ป่าเมือง (benefit) กับ ค่าเข้า/ค่าบำรุง (entrance/maintenance fee) หากผู้นั้นชั่งน้ำหนักแล้วว่า ประโยชน์ที่ได้รับ น้อยกว่า ค่าเข้า/ค่าบำรุง ผู้นั้นจะไม่เข้าใช้บริการสวน-ป่าโดยตรง แต่ก็ยังได้รับประโยชน์จากสวน-ป่าโดยอ้อมอยู่ดี (เพราะคุณลักษณะของสวน-ป่าในเมืองที่เอื้อประโยชน์ทางอ้อมต่อสังคม)

(ข)  เพื่อสนับสนุนงบประมาณในกิจกรรมการอนุรักษ์สวน-ป่า เช่น การตรวจตรามิให้บุคคล ภายนอกมาตัดไม้หรือจับสัตว์น้ำ การจัดเก็บขยะและจัดการแยกขยะในสวน-ป่า การจัดเก็บเศษใบไม้ ฯลฯ

ข้อเสนอของการจัดเก็บค่าเข้าสวนหรือค่าบำรุงป่าเมืองนั้น มีเหตุผลอย่างน้อย 3 ประการ คือ

(1) การนำเงินภาษีที่เก็บจากประชาชนทั่วไป ที่ไม่มีโอกาสได้ใช้ประโยชน์จากสวน-ป่าเมืองนั้น จะเป็นการไม่เป็นธรรมสำหรับประชาชนกลุ่มนี้ โดยเฉพาะประชาชนที่มีรายได้น้อย และประชาชนที่ไม่ได้มีถิ่นที่อยู่อาศัยในบริเวณใกล้เคียงสวน-ป่าเมือง

(2) หากค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษาอนุรักษ์สวน-ป่าเมืองเพิ่มขึ้น หน่วยงานที่ดูแลสวน-ป่าเมืองสามารถปรับขึ้นค่าเข้า/ค่าบำรุงได้ตามความเหมาะสม และ

(3) ลดภาระงบประมาณแผ่นดิน และยังสามารถเปิดโอกาสให้ธุรกิจเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริจาคเงินเพื่อการนี้ได้ (เพื่อตอบสนองต่อกิจกรรมสร้างสรรค์สังคมของธุรกิจ)

 

ตัวอย่างเช่น ในปี ค.ศ. 1991 รัฐท้องถิ่นของกรุง New York ประสบปัญหาด้านงบประมาณ ทำให้งบประมาณในการดูแล Central Park ลดลงอย่างมาก ในที่สุด เมืองนิวยอร์ก ดำเนินการระดมทุนเพื่อการดูแลบำรุงรักษา Central Park ให้ต่อเนื่องต่อมาได้ ผ่านกลไกของ Central Park Community Fund (ที่จัดตั้งเมื่อปี ค.ศ. 1978) และต่อมาในปี ค.ศ. 2010-2011 ก็ได้มีการระดมทุนเพื่อการจัดทำสนามเด็กเล่นในสวนแห่งนี้เพิ่มเติม

ในทำนองเดียวกัน ในประเทศสหราชอาณาจักร ที่งบประมาณด้านสวนสาธารณะลดลง ทำให้ภาคประชาสังคม (ชุมชนและอาสาสมัคร) ร่วมกันเรียกร้องหรือดำเนิงานด้านนี้แทน และต่อมาท้องถิ่นได้รับเงินจาก Heritage Lottery Fund มาช่วยลงทุนในการพัฒนาสิ่งอำนวยความสะดวกในสวนสาธารณะ

 

  1. แนวคิดของความเต็มใจจ่าย (WTP) สำหรับการปลูกและดูแลป่าในเมือง

หากชาวเมือง (ชาวกรุงเทพฯและปริมณฑล) ประสงค์จะให้เกิดป่าในเมืองขึ้นมานั้น จากเดิมที่ไม่เคยมีมาก่อน ชาวเมืองจะต้องมีการระดมเงินทุนจำนวนมาก และ ความเต็มใจจ่ายของชาวเมือง (ชาวกรุงเทพฯและปริมณฑล) เพื่อปลูกป่าในเมือง จึงอาจจะเกิดขึ้นได้ หลายกรณี ได้แก่

  • มูลค่าเงินที่เต็มใจจ่ายรวม เพื่อซื้อที่ดินเพื่อนำมาเป็นพื้นที่ป่าเมือง
  • มูลค่าเงินที่เต็มใจจ่ายรวม ควรจะเท่ากับหรือน้อยกว่าประโยชน์ที่ชาวเมืองจะได้รับจาก “ป่าเมือง” (ประโยชน์จะอยู่ในรูปของสุขภาพกายและสุขภาพใจ คุณภาพอากาศดี ปัญหามลพิษทางอากาศและเสียงลดลง ซึ่งในบางกรณีสามารถประเมินเป็นตัวเงินได้และในบางกรณีก็ไม่สามารถวัดเป็นตัวเงินได้โดยตรงแต่สามารถวัดได้ทางอ้อม)
  • มูลค่าเงินที่เต็มใจจ่ายรวม เพื่ออุดหนุนต้นทุนการบริหารจัดการดูแลป่าเมือง
  • มูลค่าเงินที่เต็มใจจ่ายรวม เพื่อ “ชดเชย” ต้นทุนค่าเสียโอกาสของเจ้าของที่ดิน ที่นำมาทำเป็นป่าเมือง

 

เนื่องจาก “การจัดการป่าในเมือง” มีหลากหลายรูปแบบ ประชาชนในเมืองอาจจะมีความต้องการยินดีจ่ายสำหรับ “รูปแบบของป่าในเมือง” ที่แตกต่างกันได้ เพราะแต่ละรูปแบบอาจจะมีประโยชน์ต่อชาวเมืองที่แตกต่างกัน ตัวอย่างของ รูปแบบการจัดการป่าในเมือง ได้แก่

  • การนำพื้นที่รกร้างว่างเปล่าของที่ดินรัฐ มาดำเนินการจัดทำเป็นป่าในเมือง
  • การนำที่ว่างเปล่าของเอกชน มาจัดทำเป็นป่าในเมือง
  • การจัดทำพื้นที่สวนสาธารณะเดิมหรือทางเดินริมถนน มาปรับปรุงให้มี “ความเป็นป่า” มากขึ้น (เช่น การเพิ่มความหนาแน่นของต้นไม้ การดูแลต้นไม้ให้มีอัตราการรอดและมีความร่มรื่นมากขึ้น เป็นต้น)
  • การอนุรักษ์พื้นที่ริมแม่น้ำลำคลองหรือลำรางสาธารณะหรือป่าชายเลนในเขตเมือง ให้มีความร่มรื่นและเหมาะสมสำหรับการเป็น “พื้นที่สีเขียว” ริมแหล่งน้ำเพื่อปรับปรุงให้เกิดระบบนิเวศที่เหมาะสม
  • การส่งเสริมการใช้พื้นที่ในเขตราชการหรือพื้นที่เอกชน ในการพัฒนาพื้นที่ให้มีความเป็น “ป่าในเมือง” มากขึ้น หรือ การปลูกต้นไม้ที่มีคุณสมบัติจะเป็น “ไม้ใหญ่” ในอนาคต
  • เป็นต้น

 

  1. เอกสารอ้างอิง

อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา และ คณะ (2554) “แนวทางการศึกษารูปแบบและการดำเนินการของพันธบัตรป่าไม้สำหรับประเทศไทย” สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.

House of Commons, Communities and Local Government Committee (2017) “Public Parks” Seventh Report of Session 2016-17. HC 45, Published on 11 February 2017.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

w

Connecting to %s