ข้อเสนอเชิงนโยบายต่อการสร้างความสมดุลของการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่สูง

.ดร.เดชรัต สุขกำเนิด
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
นาวิน โสภาภูมิ
มูลนิธินโยบายสุขภาวะ

บทนำ

ความขัดแย้งในการจัดการป่าไม้และที่ดินระหว่างรัฐกับชาวบ้านและชุมชน ในสังคมไทยดำรงมาอย่างยาวนาน นับตั้งแต่รัฐมีการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการจัดการป่าไม้ และพยายามแยกพื้นที่ป่าอนุรักษ์ออกจากการใช้ประโยชน์ของชาวบ้านและชุมชน เพื่อปกป้องพื้นที่ป่าไม้ไว้เป็นทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ จนก่อให้เกิดปัญหาการทับซ้อนกันระหว่างพื้นที่ทำกินของชาวบ้านและชุมชนท้องถิ่นที่เคยอาศัยอยู่ในพื้นที่เหล่านั้นมาก่อนการประกาศเขตป่า กับพื้นที่ป่าอนุรักษ์ประเภทต่างๆ ของรัฐ

ปัญหาความขัดแย้งในการจัดการและใช้ประโยชน์พื้นที่ป่าระหว่างรัฐและชุมชนมีความซับซ้อนและยุ่งยากมากขึ้น เมื่อกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ได้ใช้อำนาจตาม พ...ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ..235 มาตรา 97 เรียกร้องค่าเสียหายทางแพ่ง จากชาวบ้านที่มีที่ดินทำกินทับซ้อนกับเขตป่าและกำลังถูกฟ้องคดีอาญาในข้อหาบุกรุกพื้นที่ป่าของรัฐ จำนวน 38 ราย โดยการใช้แบบจำลองคณิตศาสตร์ มาประเมินมูลค่าความเสียหายจากการทำลายระบบนิเวศป่าไม้ ของชาวบ้านเหล่านั้น คิดเป็นมูลค่ารวมกว่า 32,841,608 บาท

การฟ้องร้องทางแพ่ง เพิ่มแรงกดดันชาวบ้านทั้ง 38 ราย ให้รุนแรงมากขึ้น ทำให้ชาวบ้านเหล่านี้ต้องรับแรงกดดันทั้งจากคดีอาญาที่อาจต้องถูกจับกุมคุมขัง และคดีแพ่งที่อาจทำให้หมดตัวล้มละลายสิ้น จนศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ทั้งที่ชาวบ้านเหล่านี้คือกำลังแรงงานที่สำคัญในการสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจแก่ครอบครัว ชุมชนและประเทศชาติ จากการทำเกษตรกรรมตามวิถีของชุมชนมาแต่ดั้งเดิม

ตัวอย่างสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นกับชาวบ้านจำนวน 4 รายที่ถูกดำเนินคดีอาญาและคดีแพ่งในข้อหาบุกรุกพื้นที่ป่าในเขตอุทยานแห่งชาติเขาปู่เขาย่า ทำให้เกิดการตั้งคำถามต่อความเป็นธรรมในการดำเนินคดีทางแพ่งกับชาวบ้าน ดังนี้1

นายวิง เพชรย้อย จำเลยที่ 1 ศาลพัทลุงมีคำตัดสินในคดีอาญาให้จำคุก 1 ปี และปรับ 20,000 บาท โทษจำคุกรอลงอาญา สำหรับคดีแพ่งศาลพัทลุงมีคำพิพากษาให้จำเลย ชดใช้เงินจำนวน 1,961,718.70 บาท พร้อมดอกเบี้ย

นางกำจาย ชัยทอง จำเลยที่ 2 ศาลพัทลุงมีคำตัดสินในคดีอาญาให้จำคุก 1 ปี และปรับ 20,000 บาท โทษจำคุกรอลงอาญา สำหรับคดีแพ่ง ศาลพัทลุงมีคำพิพากษาให้จำเลย ชดใช้เงินจำนวน 1,306,875 บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยได้นำเงินมาชดใช้เพียง 175.52 บาท ขณะนี้อยู่ระหว่างการบังคับคดี ผลการสืบหาหลักทรัพย์พบว่านางกำจายมีเงินฝากในธนาคาร เพียง 675.52 บาท

นายทิน หนูเรือง จำเลยที่ 3 ศาลพัทลุงมีคำตัดสินในคดีอาญาให้จำคุก 1 ปี และปรับ 30,000 บาท โทษจำคุกรอลงอาญา สำหรับคดีแพ่ง ศาลพัทลุงมีคำพิพากษาให้จำเลย ชดใช้เงินจำนวน 3,996,795 บาท พร้อมดอกเบี้ย ขณะนี้อยู่ระหว่างการบังคับคดี ผลการสืบหาหลักทรัพย์พบว่านายทินมีกรรมสิทธิ์ในรถจักรยานยนต์ และเงินฝากในธนาคารจำนวน 1,577.63 บาท

นายวิโรจน์ สว่างรัตน์ จำเลยที่ 4 ศาลพัทลุงมีคำตัดสินในคดีอาญาให้จำคุก 1 ปี และปรับ 30,000 บาท โทษจำคุกรอลงอาญา สำหรับคดีแพ่ง ศาลพัทลุงมีคำพิพากษาให้จำเลย ชดใช้เงินจำนวน 3,470,531.20 บาท พร้อมดอกเบี้ย ขณะนี้อยู่ระหว่างการบังคับคดี

จากกรณีคำตัดสินคดีอาญาและคดีแพ่ง ที่เกิดขึ้นกับชาวบ้านทั้ง 4 ราย สะท้อนให้เห็นบทลงโทษที่เข้มงวดในด้านคดีอาญา และบทลงโทษที่รุนแรงในด้านคดีแพ่ง เพื่อเป็นการป้องปรามผู้บุกรุกให้เกรงกลัว ไม่กล้าบุกรุกพื้นที่ป่า สำหรับชาวบ้านที่ดำรงชีพด้วยการทำการเกษตร แทบจะไม่มีทางเลยที่จะหาเงินนับล้านบาทมาชดใช้ค่าเสียหายได้ ถ้ามีการดำเนินคดีจนถึงที่สุดชาวบ้านเหล่านี้ต้องกลายเป็นบุคคลล้มละลาย และครอบครัวล่มสลายในที่สุด เพราะไม่เหลือทรัพย์สินใดๆ มาใช้ในการดำรงชีพได้ นับเป็นมาตรการลงโทษทางแพ่ง ที่น่าจะทำให้ผู้บุกรุกป่าล่าถอยออกจากพื้นที่ป่าไปในที่สุด แต่อาจทำให้เกิดคำถามว่ามาตรการเช่นนี้ มีความเป็นธรรมและเหมาะสมกับบริบทสังคมไทยหรือไม่

ในอีกด้านหนึ่ง หากพิจารณาในมุมมองสิทธิชุมชน ที่ชาวบ้านเคยทำมาหากินในพื้นที่เหล่านี้ ก่อนการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ ชาวบ้านมีวิถีชีวิตและวิถีการผลิตเพื่อการดำรงชีวิตอยู่กับป่ามาอย่างต่อเนื่อง ไม่ได้มีการบุกรุกป่าในพื้นที่ใหม่ ชาวบ้านเหล่านี้อาศัยพื้นที่ป่าเพียงเพื่อการยังชีพตามหลักเศรษฐกิจพอเพียง และไม่ได้มีทรัพย์สินหรือหลักทรัพย์ใดๆ ที่ชี้ให้เห็นว่ามีมั่งคั่งจากการบุกรุกป่าไม้ ดังผลการสืบหาหลักทรัพย์ของชาวบ้านทั้ง 4 รายแล้วพบว่า ชาวบ้านเหล่านี้มีหลักทรัพย์สำหรับการดำรงชีพน้อยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับมูลค่าความเสียหายทางแพ่งที่คิดจากการบุกรุกป่า

แม้ว่า กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช จะยึดหลักการดำเนินคดีทางอาญาและคดีแพ่งกับผู้บุกรุกป่าในทุกกรณีอย่างจริงจัง แต่ปัจจุบัน จำนวนคดีบุกรุกป่าก็ยังไม่ได้ลดน้อยลงเท่าใดนัก ตัวเลขจำนวนคดีบุกรุกป่า ประจำปีงบประมาณ 2555 ของ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ยังสูงถึง 2,966 คดี (ยังไม่รวมคดีอื่นๆ ที่สะสมมาจากปีก่อนๆ อีกหลายพันคดี) เป็นการจับกุมผู้บุกรุกในพื้นที่ภาคใต้จำนวน 1,029 คดี ภาคเหนือ 926 คดี ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 571 คดี และภาคกลาง 440 คดี พื้นที่ป่าถูกบุกรุกทั้งสิ้นประมาณ 28,199 ไร่2

ในทางปฏิบัติยังไม่มีความชัดเจนว่าทางกรมอุทยานฯ จะสามารถดำเนินคดีอาญาและคดีแพ่งกับผู้บุกรุกป่าในทุกกรณี ดังที่ดำเนินการกับชาวบ้านทั้ง 4 รายที่กล่าวมาข้างต้น ได้หรือไม่

หากทางกรมอุทยานแห่งชาติฯ ยังยึดหลักปฏิบัติดังเดิมที่จะฟ้องร้อง ดำเนินคดีทั้งทางอาญาและทางแพ่งกับชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ทั้งประเทศ เพื่อให้ชาวบ้านอพยพออกจากพื้นที่ป่า มีความเป็นไปได้ว่าจำนวนคดีบุกรุกพื้นที่ป่าอาจเพิ่มขึ้นนับหมื่นนับแสนคดี

ขณะที่เจ้าหน้าที่ของกรมอุทยานฯ รวมข้าราชการ ลูกจ้างประจำ และพนักงานราชการ มีทั้งสิ้น 19,698 คน ต้องดูแลพื้นที่ป่าอนุรักษ์ทั้งหมดประมาณ 103,810 ตารางกิโลเมตร เฉลี่ยแล้ว เจ้าหน้าที่ 1 คน ดูแลพื้นที่ป่าประมาณ 5.3 ตารางกิโลเมตร หรือ 3,312.5 ไร่ นับว่าเป็นภาระที่หนักเอาการ และเป็นการยากมาก ที่เจ้าหน้าที่จะดูแลพื้นที่ป่าเหล่านี้ได้อย่างทั่วถึง ขณะที่สัดส่วนงบประมาณรายจ่ายในการดำเนินงานของกรมอุทยานฯ เมื่อเทียบกับพื้นที่ป่าที่ต้องดูแลทั้งหมดคือ ประมาณ 110 บาทต่อไร่ต่อปี หรือประมาณวันละ 0.3 บาทต่อไร่3 ซึ่งมีจำกัดมากและไม่น่าจะเพียงพอสำหรับการดูแลพื้นที่ป่าอย่างทั่วถึง

ในความเป็นจริง พื้นที่ป่าอนุรักษ์แทบทุกพื้นที่ของประเทศไทย มีเกษตรกรรายย่อย ชาวบ้านและชุมชนตั้งถิ่นฐานและทำมาหากินในเขตป่ามาเนิ่นนาน หลายชุมชนมีวิถีชีวิตและวิถีการผลิตอยู่ร่วมกับป่าแบบเกื้อกูล มีการสร้างกฎกติกาในการใช้ประโยชน์และการจัดการป่าไม้อย่างเหมาะสม และได้รับการยอมรับจากสังคม จนถูกยกระดับเป็นหลักสิทธิชุมชนกับการจัดการทรัพยากร ระบุในรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทย ปี พ..2550

หากรัฐและกรมอุทยานแห่งชาติเน้นการดำเนินนโยบายการจัดการป่าไม้ โดยผลักดันให้ชุมชนที่มีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยทับซ้อนกับเขตป่า ออกจากป่าให้หมด ด้วยการฟ้องคดีอาญาและคดีแพ่ง จะสร้างแรงกดดันให้ชาวบ้านจำนวนนับหมื่นนับแสนรายที่อาศัยอยู่ในเขตป่า ต้องดำรงชีวิตอยู่อย่างไร้ความมั่นคง ต้องหวาดกลัว จากการถูกฟ้องร้องและการดำเนินคดี และไร้อนาคตที่จะสร้างเนื้อสร้างตัวบนฐานทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ที่เคยอยู่อาศัยมาแต่ดั้งเดิม

ถึงที่สุดจะเป็นการผลักดันให้คนเหล่านี้กลายเป็นคนยากจนซ้ำซาก เข้าไม่ถึงสิทธิในการพัฒนาอื่นๆ เช่น สิทธิในที่ทำกินและที่อยู่อาศัย สิทธิด้านการศึกษาและการสาธารณสุข กลายเป็นคนชายขอบและกลายเป็นคนด้อยโอกาสในสังคมไทย แทนที่คนเหล่านี้จะได้มีส่วนร่วมในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและพัฒนาประเทศตามหลักสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ

ทางออกในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่กล่าวมาข้างต้น สามารถจัดการได้ โดยยึดหลักการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ ตามหลักสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ การปรับกฎหมายป่าไม้ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ การเปิดโอกาสให้ชาวบ้านและชุมชนท้องถิ่นที่ดำรงชีวิตอยู่ในพื้นที่ป่า มีส่วนร่วมในการจัดการป่าไม้ตามหลักสิทธิชุมชน และการยกเลิกการฟ้องคดีอาญาและคดีแพ่งกับชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในเขตป่ามาก่อนการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ และให้โอกาสชาวบ้านและชุมชนได้พิสูจน์ตนเองในด้านการจัดการและใช้ประโยชน์ทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืนร่วมกับรัฐ ทั้งนี้เพื่อก้าวข้ามความขัดแย้งที่เกิดขึ้นจากการใช้มาตรการทางกฎหมายฟ้องคดีอาญาและคดีแพ่งกับชาวบ้านที่มีที่ดินทำกินทับซ้อนกับเขตป่าอนุรักษ์ และสร้างความร่วมมือระหว่างชุมชนกับหน่วยงานรัฐในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ร่วมกันอย่างยั่งยืน

ทบทวนแนวทางสร้างความร่วมมือในการจัดการทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืน

  1. การใช้หลักสิทธิชุมชนร่วมกับสิทธิของรัฐเพื่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน

สังคมไทยมีการถกเถียงกันเกี่ยวกับแนวทางในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่เป็นธรรมและยั่งยืนมาอย่างต่อเนื่อง ในอดีต เดิมทิศทางการจัดการป่าไม้ของรัฐมุ่งเน้นไปที่การใช้พื้นที่ป่าไม้ในเชิงเศรษฐกิจ ทั้งในด้านการตัดไม้จากป่าเพื่อการค้า และการส่งเสริมให้ชาวบ้านบุกเบิกพื้นที่ป่าปลูกพืชเศรษฐกิจ จนทำให้พื้นที่ป่าสมบูรณ์ลดลงอย่างรวดเร็ว และเกิดปัญหาป่าไม้เสื่อมโทรม ต่อมารัฐได้เปลี่ยนทิศทางการจัดการป่ามาสู่การสงวนและอนุรักษ์พื้นที่ป่าไม้ไว้เป็นทรัพยากรของชาติ และเน้นการกันคนที่อาศัยอยู่ในเขตป่า ให้ออกจากป่า ส่งผลให้ชุมชนที่อาศัยอยู่ในเขตป่าก่อนเกิดนโยบายด้านการสงวนและอนุรักษ์ป่าต้องกลายเป็นผู้บุกรุกพื้นที่ป่า

รัฐพยามผลักดันชุมชนเหล่านี้ออกจากพื้นที่ป่า มีการฟ้องร้องทางอาญาและทางแพ่งกับชาวบ้านอย่างต่อเนื่อง แต่ในอีกด้านหนึ่งรัฐก็ไม่สามารถจัดหาที่ดินทำกินใหม่ให้ชาวบ้านได้อย่างเป็นธรรม ส่งผลให้เกิดเป็นความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชาวบ้านอย่างกว้างขวาง และไม่มีทีท่าว่าปัญหานี้จะยุติลงได้อย่างไร จนทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องให้ชุมชนมีสิทธิและมีส่วนร่วมกับรัฐในการจัดการป่าไม้ เพื่อให้คนกับป่าอยู่ร่วมกันได้อย่างเกื้อกูลและยั่งยืน

ทางออกในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวอย่างยั่งยืน ถูกเสนอไว้ในกฎหมายสูงสุดของประเทศ คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ..2550 ได้เสนอหลักการจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันระหว่างชุมชนและรัฐ ใน มาตรา 66 ดังนี้

บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน”

รัฐธรรมนูญ มาตรา 66 เป็นเงื่อนไขเชิงหลักการสำคัญที่จะช่วยแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ระหว่างรัฐและชุมชน โดยมุ่งเน้นให้ชาวบ้านรวมตัวกันเป็นชุมชนและร่วมกันสร้างกฎ กติกา องค์กรหรือกลไกเชิงสถาบันขึ้นมาเพื่อตรวจสอบ กำกับควบคุมและจัดการการใช้ทรัพยากรป่าไม้ในชุมชนและเป็นกำลังสำคัญในฐานะพลเมืองของรัฐ ที่จะช่วยรัฐจัดการ บำรุงรักษาและใช้ประโยชน์ทรัพยากรป่าไม้อย่างสมดุล

นอกจากการร่วมมือระหว่างรัฐและชุมชนในการจัดการป่าไม้จะช่วยลดความขัดแย้งเดิมให้ลดลงแล้ว ยังช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการอนุรักษ์และการจัดการป่าไม้สูงขึ้น เนื่องจากผู้คนในชุมชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่าจะช่วยกันดูแลรักษาป่าอย่างทั่วถึง และเข้าถึงพื้นที่ที่เกิดปัญหาได้อย่างรวดเร็ว เช่น กรณีเกิดไฟป่า ชุมชนสามารถพบเห็นและจัดการได้ทันที โดยไม้ต้องรอกำลังสนับสนุนจากเจ้าหน้าที่

แม้ว่าในปัจจุบันจะไม่มีกฎหมายรองรับหลักสิทธิชุมชนกับการจัดการทรัพยากร ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 66 แต่หลักสิทธิชุมชน ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 67 วรรคหนึ่ง เกี่ยวกับ “สิทธิ ของชุมชนในการฟ้องคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมต่อศาลเพื่อร่วมกับรัฐในการคุ้มครองประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ความหลากหลายทางชีวภาพ และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมของชุมชน” ก็ได้รับการรับรองโดยศาลปกครองสูงสุด4 โดยศาลปกครองสูงสุด เห็นความสำคัญของ “สิทธิของชุมชน” ที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐในการคุ้มครองประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ความหลากหลายทางชีวภาพ และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมของชุมชน

การยอมรับสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 67 ของศาลปกครองสูงสุด นับว่าเป็นหมุดหมายสำคัญที่จะช่วยสนับสนุนให้หลักการสิทธิชุมชนได้รับการยอมรับและจะเป็นแนวทางสร้างความร่วมมือระหว่างชุมชนท้องถิ่นกับรัฐในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันได้อย่างชอบธรรม เพื่อประโยชน์โดยรวมของสังคมไทย

  1. ชุมชนกับการใช้ประโยชน์ทรัพยากรอย่างยั่งยืน

เกษตรกรรายย่อย ชาวบ้านและชุมชนที่ดำรงชีวิตในพื้นที่ป่า ได้สั่งสมภูมิปัญญาท้องถิ่นในการทำเกษตรกรรมที่เหมาะสมสอดคล้องกับระบบนิเวศป่าไม้มาแต่ดั้งเดิม มีองค์ความรู้ในการจัดการป่าไม้ร่วมกับการทำเกษตรเพื่อยังชีพในเชิงอนุรักษ์ ดังเช่น การทำเกษตรเชิงอนุรักษ์ของชุมชนในเขตป่า ได้แก่

  • การทำวนเกษตรแบบสวนสมรมหรือเกษตร 4 ชั้น ที่มีการปลูกพืชผสมผสานทั้งไม้ผล ไม้ยางพารา และผักพื้นบ้านต่างๆ ร่วมกับไม้ป่า อย่างผสมผสานเลียนแบบนิเวศป่าไม้ โครงสร้างต้นไม้มีการเจริญเติบโตและมีความสูงชั้นเรือนยอด 4 ระดับ นับเป็นรูปแบบการเกษตรที่เหมาะสมกับการเพาะปลูกในพื้นที่แถบต้นน้ำ ซึ่งจะช่วยฟื้นฟูการทำงานตามหน้าที่ของพื้นที่ต้นน้ำ โดยเฉพาะระบบการดูดซับและการระบายน้ำท่า ทำให้พื้นที่ต้นน้ำให้บริการน้ำเท่ากับพื้นที่ท้ายน้ำอย่างเป็นปกติ5 ตัวอย่างชุมชนที่มีการทำเกษตร 4 ชั้นในภาคใต้ได้แก่ ชุมชนคีรีวง อ.ลานสกา จ.นครศรีธรรมราช และชุมชนบ้านคลองเรือ อ.พะโต๊ะ จ.ชุมพร
  • การทำวนเกษตรแบบไร่หมุนเวียน และการจัดการป่าของชุมชนบนพื้นที่สูงทางภาคเหนือ เป็นระบบการเกษตรเชิงอนุรักษ์ที่ช่วยให้คนกับป่าไม้อยู่ร่วมกันอย่างเกื้อกูล ตามวิถีวัฒนธรรมดั้งเดิม มีการจัดการพื้นที่ป่าออกเป็น พื้นที่ไร่หมุนเวียน ป่าชุมชน ป่าใช้สอยและป่าอนุรักษ์ เพื่อผลิตอาหารสำหรับการยังชีพ โดยไม่ได้ทำให้ป่าเสื่อมโทรมไปดังเช่นการปลูกพืชเศรษฐกิจเชิงเดี่ยว

จากการศึกษาความยั่งยืนของการใช้ทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนชาวเขาที่อาศัยอยู่ในเขตป่าในพื้นที่บ้านห้วยหินลาด จังหวัดเชียงราย6 บ้านกลาง จังหวัดลำปาง และบ้านแม่อมกิ จังหวัดตาก7 พบว่า วิถีการผลิตและการบริโภคของชุมชนที่พึ่งพาการทำไร่หมุนเวียน และการจัดการป่าชุมชน มีการใช้ทรัพยากรน้อยกว่าต้นทุนทางทรัพยากรที่มีอยู่ในชุมชน และน้อยกว่าคนไทยโดยทั่วไป โดยพิจารณาจากขนาดของรอยเท้านิเวศ ที่ใช้วัดการใช้ทรัพยากรของมนุษย์เทียบเป็นหน่วยพื้นที่ ตัวอย่างเช่น ชุมชนบ้านกลางมีทรัพยากรให้ใช้ได้ถึง 70.16 ไร่ต่อคน แต่ชาวบ้านใช้เพียง 4.45 ไร่ต่อคน ผิดกับคนไทยในเมืองที่มีทรัพยากรให้ใช้ได้ 7.5 ไร่ต่อคน แต่ใช้ไปถึง 15 ไร่ต่อคน สะท้อนให้เห็นแนวโน้มของระบบการผลิตและการใช้ทรัพยากรของชุมชนบนพื้นที่สูงมีความยั่งยืนมากกว่าคนไทยโดยทั่วไป ที่ใช้ทรัพยากรมากเกินกว่าที่มีอยู่

d01

  1. ชุมชนรักษาทรัพยากรไว้ให้กับสังคม (eco-system services)

ชุมชนท้องถิ่นที่มีวิถีการผลิตและการจัดการป่าไม้เชิงอนุรักษ์ ดังเช่น ระบบการทำไร่หมุนเวียนของชุมชนบ้านหินลาด จังหวัดเชียงราย บ้านกลาง จังหวัดลำปาง และบ้านแม่อมกิ จังหวัดตาก ได้ช่วยกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เป็นตัวการสำคัญของปัญหาโลกร้อน

โดยชุมชนมีการจัดการป่าไม้ เป็นพื้นที่ต่างๆ ได้แก่ พื้นที่ไร่หมุนเวียน พื้นที่ป่าใช้สอย พื้นที่ป่าอนุรักษ์ และพื้นที่ป่าต้นน้ำ ระบบนิเวศป่าไม้เหล่านี้ เป็นทั้งแหล่งผลิตก๊าซออกซิเจน ช่วยกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ช่วยการควบคุมน้ำและการชะล้างพังทลายของดิน สร้างความมั่นคงด้านอาหารแก่ชุมชน และการรักษาความหลากหลายทางชีวภาพของพืชพันธุ์ต่างๆ ไว้ในไร่หมุนเวียนและพื้นที่ป่าประเภทต่างๆ ก่อให้เกิดคุณค่าและประโยชน์แก่สังคมไทยอย่างมหาศาล

d03

การจัดการป่าของชุมชนบ้านกลางช่วยอนุรักษ์พื้นที่ป่าสำหรับการกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ได้มากถึง 2,256,314.75 ตัน CO2

  1. การบังคับใช้กฎหมายโดยเท่าเทียมกัน (มาตรา 97 ของ พ...สิ่งแวดล้อม)

หลักการของ พ...สิ่งแวดล้อม 2535 มาตรา 97 ต้องการให้ผู้ที่ก่อความเสียหายแก่สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติเป็นผู้จ่ายค่าเสียแก่รัฐ เพื่อที่รัฐจะได้นำค่าเสียหายเหล่านั้นมาใช้ทำนุบำรุงฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติเหล่านั้นให้กลับมาดีดังเดิม

โดยหลักการแล้วการเลือกใช้ มาตรา 97 ตามกฎหมายฉบับนี้ ต้องปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันในการรักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติทุกประเภท ทั้งทรัพยากรดิน น้ำ ป่า อากาศ และแร่ธาตุ เป็นต้น และในปัจจุบันอาจจะต้องพิจารณารวมถึงการปล่อยก๊าซเรือนกระจก สู่ชั้นบรรยากาศ ที่ก่อให้เกิดปัญหาโลกร้อน ว่าเป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้สภาพแวดล้อมมีความเสื่อมโทรม

ดังนั้นเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในการใช้กฎหมายบริหารบ้านเมือง รัฐต้องฟ้องร้องทางแพ่งแก่ผู้ใดก็ตามที่กระทำการให้เกิดความเสียหายแก่ทรัพยากรธรรมชาติของรัฐ อย่างทั่วถึง ทั้ง ผู้ที่ปล่อยมลพิษสู่แม่น้ำลำคลอง ผู้ลักลอบทิ้งขยะพิษในเขตป่า ผู้ทำเหมืองแล้วก่อให้เกิดมลพิษปนเปื้อนสู่ธรรมชาติ ผู้ลักลอบสร้างโรงแรมบ้านพักรีสอร์ทในเขตป่า รวมถึงผู้ปล่อยมลพิษทางอากาศหรือก๊าซเรือนกระจก เป็นต้น เพื่อนำผู้กระทำผิดเหล่านี้เข้าสู่กระบวนการยุติธรรมอย่างเท่าเทียม

แต่หากรัฐไม่สามารถฟ้องร้องดำเนินคดีทางแพ่งกับผู้กระทำผิดทุกกลุ่มตามเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้ได้อย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม รัฐอาจต้องปรับเปลี่ยนทัศนคติในการดำเนินการเรื่องนี้ จากเดิมที่เน้นการลงโทษทางอาญาและทางแพ่งกับคนบางกลุ่มเพื่อเป็นตัวอย่างและป้องปรามคนอื่นๆ ปรับเปลี่ยนมาเป็นเน้นการดำเนินคดีที่เน้นการให้ความเข้าใจในความสำคัญของสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ หรือการให้โอกาสผู้กระทำผิดได้มีส่วนร่วมในการฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติที่เสื่อมโทรมหรือเสียหายไป ซึ่งจะทำให้ผู้กระทำผิดตาม มาตรา 97 ของกฎหมายฉบับนี้ ได้เรียนรู้ เข้าใจและมีจิตสำนึกที่จะช่วยรัฐและสังคมดูแลรักษาทรัพยากรส่วนรวมต่อไป

ข้อเสนอทางเลือกก้าวข้ามความขัดแย้ง และให้ชุมชนมีส่วนร่วมรักษาทรัพยากรไว้ให้กับสังคม

  1. เปลี่ยนการ “ไล่” สู่การ “ร่วม” สร้างกลไกเชิงสถาบันรักษาป่าไม้ให้สังคมไทย

การบุกจับชุมชนดั้งเดิมที่อาศัยอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ต่อไป อาจทำให้ความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับรัฐรุนแรงมากขึ้น และไม่มีหลักประกันใดๆ ยืนยันได้ว่าการดำเนินนโยบายดังกล่าวจะทำให้รัฐสามารถรักษาป่าไว้ได้อย่างยั่งยืน ทางเลือกในการจัดการปัญหานี้อย่างยั่งยืน อาจริเริ่มดำเนินการได้จาก

การให้ชุมชนในเขตป่าเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการป่าไม้ทั้งในด้านการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์ป่าอย่างยั่งยืนตามหลักสิทธิชุมชน โดยอาจมีการจัดตั้งกลไกเชิงสถาบันในการจัดการป่าไม้ร่วมกันระหว่างรัฐกับชุมชน เช่น คณะกรรมการป่าชุมชน สมัชชาป่าชุมชน หรือเครือข่ายวนเกษตรในเขตป่า เป็นต้น หรืออาจเป็นกลไกร่วม 3 ฝ่าย ระหว่างชุมชน รัฐ(หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง) และสาธารณะ(เลือกตัวแทน เช่น นักวิชาการหรือสถาบันวิชาการ องค์กรอิสระ หรือองค์กรพัฒนาเอกชน) เพื่อสร้างข้อตกลง กฎกติกา ขอบเขตการใช้ประโยชน์พื้นที่ป่าและการรักษาอนุรักษ์ป่าไม้ร่วมกัน เป็นต้น

หรือ อาจจะตั้งกลไกกลางร่วมกันระหว่างรัฐ องค์กรพัฒนาเอกชน เครือข่ายภาคประชาชน องค์กรสื่อมวลชน และนักวิชาการ ในนาม “คณะกรรมการร่วมแก้ไขปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้อย่างยั่งยืน” เปิดให้มีการถกแถลงและต่อรองด้านสิทธิและความเป็นธรรม เพื่อสร้างทางเลือกในการจัดการปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้และการทับซ้อนของพื้นที่ป่ากับพื้นที่ทำกินของชาวบ้าน โดยยึดหลัก “คนดูแลป่าได้ใช้ประโยชน์และอยู่ร่วมกับป่า” เพื่อเปลี่ยนให้ ชาวบ้านได้มีสิทธิและการมีส่วนร่วมในการจัดการดูแลและอนุรักษ์ป่าไม้

  1. เปลี่ยน “การคิดมูลค่าความเสียหาย” เป็น “การคิดมูลค่าเพิ่ม” เมื่อมีการรักษาป่าไม้

รัฐอาจเลือกใช้แบบจำลองการประเมินมูลค่าของระบบนิเวศป่าไม้ ใน 2 กรณี คือ หนึ่ง สำหรับการฟ้องคดีแพ่งกับผู้บุกรุกป่าที่มีเจตนาทำให้พื้นที่ป่าเสื่อมโทรมและเสียหายอย่างถาวร และสอง การใช้เพื่อสร้างทางเลือกและสร้างรูปแบบการจัดการป่าไม้อย่างยั่งยืนร่วมกับชุมชน โดยใช้แบบจำลองประเมินมูลค่าของระบบนิเวศน์เกษตรป่าไม้ ที่เหมาะสมสำหรับแต่ละท้องถิ่นแต่ละพื้นที่ แล้วนำข้อมูลที่ได้มาช่วยประกอบการตัดสินใจเพื่อการส่งเสริมให้ชุมชนทำการเกษตรเชิงอนุรักษ์และการจัดการป่าไม้ให้ดียิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้ชุมชนเห็นความสำคัญของการอนุรักษ์ป่า และจะเป็นการสนับสนุนให้ชุมชนช่วยฟื้นฟูระบบเกษตรในพื้นที่ป่าให้มีความสมดุลและยั่งยืน และเพิ่มมูลค่าบริการของระบบนิเวศป่าไม้ในพื้นที่นั้นๆ เช่น การประเมินมูลค่าระบบนิเวศการทำสวนเกษตร 4 ชั้น การทำระบบไร่หมุนเวียน การปลูกพืชเศรษฐกิจผสมผสานกับระบบนิเวศป่าไม้ เช่น การปลูกกาแฟร่วมกับป่าไม้ หรือ การทำสวนชา สวนเมี่ยง สวนผลไม้ สมุนไพร หรือผักพื้นบ้าน เลียนแบบป่าธรรมชาติ เป็นต้น ในกรณีนี้ชาวบ้านจะมีส่วนช่วยเพิ่มมูลค่าของระบบนิเวศให้กลับคืนมามากกว่าเดิม ทั้งมูลค่าต่อป่าโดยตรงและมูลค่าต่อสังคมไทยในระยะยาว

  1. เปลี่ยนผู้บุกรุกให้เป็นผู้พิทักษ์

แนวคิดการจัดการป่าที่มองชาวบ้านและชุมชนที่ทำมาหากินในเขตป่ามาแต่เดิม เป็นผู้บุกรุกป่า จะทำให้ ชาวบ้านธรรมดากลายเป็นอาชญากรในสายตารัฐ แต่หากเปลี่ยนชาวบ้านเหล่านี้มาเป็นแนวร่วมในการอนุรักษ์และรักษาป่าไม้ โดยสร้างเงื่อนไขและแรงจูงใจที่เหมาะสม จะทำให้ชาวบ้านได้มีโอกาสแสดงศักยภาพในด้านการจัดการทรัพยากรป่าไม้ โดยรัฐอาจสนับสนุนให้มีการตั้งกฎกติกาในการจัดการและใช้ประโยชน์ป่าไม้ร่วมกัน ให้ชุมชนเป็นผู้ควบคุมและตรวจสอบกันเอง โดยรัฐเป็นผู้คอยติดตามตรวจสอบการจัดการและการใช้ทรัพยากรของชุมชนว่ามีความยั่งยืนและสมดุลหรือไม่ โดยอาจใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ เช่น การคำนวณรอยเท้านิเวศ รอยเท้าคาร์บอน การกักเก็บคาร์บอน หรือการประเมินมูลค่าบริการของระบบนิเวศป่าไม้ ที่เกิดขึ้นจากการจัดการป่าของชุมชน มาเป็นตัวช่วยในการประเมินผลการดำเนินการของชุมชน เป็นต้น หากชุมชนใดมีการจัดการป่าไม้ได้อย่างยั่งยืน ก็อาจจะรับรองสิทธิในการทำมาหากินและอยู่อาศัยในเขตป่าในฐานะผู้พิทักษ์รักษาทรัพยากรธรรมชาติเพื่อส่วนรวม

  1. การสร้างโมเดลการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐ ชุมชนและฝ่ายกระบวนการยุติธรรมเพื่อการจัดการทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืน

จากข้อเสนอต่างๆ ที่กล่าวมาข้างต้น สามารถริเริ่มดำเนินการได้เลย โดยอาจสร้างโมเดลการจัดการป่าไม้ร่วมกันระหว่างรัฐและชุมชน ตามหลักสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ ในพื้นที่นำร่องที่มีปัญหาความขัดแย้งในการจัดการป่าระหว่างรัฐกับชุมชน

  • ขั้นแรก อาจเริ่มการทำวิจัยร่วมระหว่างรัฐ ชุมชน นักวิชาการและฝ่ายกระบวนการยุติธรรม เพื่อสร้างหลักเกณฑ์และมาตรฐานที่เป็นธรรมในการประเมินมูลค่าของระบบนิเวศป่าไม้ การสร้างเครื่องมือในการวัดความยั่งยืนในการจัดการและใช้ทรัพยากรของชุมชน และสร้างรูปแบบและกลไกการจัดการป่าไม้ร่วมระหว่างรัฐและชุมชน และใช้เครื่องมือที่พัฒนาขึ้นมาประเมินมูลค่าของระบบนิเวศและความยั่งยืนของระบบการจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่เกิดขึ้นร่วมกัน ตามกรอบระยะเวลาที่เหมาะสม

  • ขั้นที่สอง สรุปผลการดำเนินงาน และนำผลที่ได้จากดำเนินงาน มาเป็นข้อสรุปร่วมกันในการกำหนดทิศทางและนโยบายการจัดการป่าไม้ที่เหมาะสมกับชุมชนท้องถิ่น เช่น หากผลการศึกษาชี้ว่า ชุมชนท้องถิ่นสามารถจัดการป่าไม้ร่วมกับรัฐได้ มีการใช้ทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืน มีการรักษาและสร้างมูลค่าบริการของระบบนิเวศป่าไม้เพิ่มขึ้น รัฐก็อาจจะใช้แนวทางการจัดการป่าแบบนี้ไปส่งเสริมในพื้นที่อื่นๆ ที่มีความพร้อม และเมื่อชุมชนดำเนินการแล้วสามารถพิสูจน์ตัวเองได้ว่า มีการใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน รักษาและสร้างมูลค่าบริการทางนิเวศป่าไม้เพิ่มขึ้น ก็อาจให้สิทธิแก่ชุมชนในการทำมาหากินและอยู่อาศัยในพื้นที่ป่าต่อไป โดยมีการติดตาม ประเมินผลการจัดการทรัพยากรป่าไม้ของชุมชนเป็นระยะ เพื่อให้ชุมชนมีการจัดการป่าไม้อย่างยั่งยืน ต่อไป

1 ที่มา หนังสือกรมบัญชีกลาง ด่วนที่สุด ที่ กค 0410.6/03261)

2 ที่มา ขอมูลสถิติปี 2553 ของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช จาก http://www.dnp.go.th/

3 คำนวณจากงบประมาณรายจ่ายของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ปี 2553 : http://www.dnp.go.th/

4 คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 453/2554 ที่มา นายเทอดพงศ์ คงจันทร์ อนุกรรมการด้านข้อมูลข่าวสารและประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับกฎหมายสิ่งแวดล้อม จาก http://www.admincourt.go.th/00_web/environment/en24_forest.htm

5 พงษ์ศักดิ์ วิทวัสชุติกุล และคณะ. 2552. การเปลี่ยนแปลงปริมาณ และลักษณะการไหลของน้ำท่าภายหลังการทำลายป่าต้นน้ำและการปลูกยางพารา. ส่วนวิจัยต้นน้ำ สำนักอนุรักษ์และจัดการต้นน้ำ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช

6 มูลนิธิพัฒนาภาคเหนือ. 2553.วิถีการผลิตในระบบวนเกษตรและการจัดการป่าชุมชนกับการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศและการสร้างความมั่นคงด้านอาหารของเกษตรกรรายย่อยบนพื้นที่สูง : กรณีศึกษา รูปแบบการผลิตในระบบวนเกษตร ไร่หมุนเวียน และป่าชุมชนของชุมชนห้วยหินลาด. มูลนิธิพัฒนาภาคเหนือ

7 มูลนิธิพัฒนาภาคเหนือ.2555. โครงการวิจัยวิถีการผลิตบนพื้นที่สูงกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและความมั่นคงทางอาหารของเกษตรกรรายย่อยบนพื้นที่สูง. ภายใต้การสนับสนุนของมูลนิธิร๊อกกี้เฟลเลอร์และองค์การอ๊อกแฟรมเกรทบริเทน (โครงการประเทศไทย)

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s