คุณธีรวีย์ ศิริภาพงษ์เลิศ
การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำประกอบไปด้วย 2 ฝั่ง ได้แก่ ฝั่งอุปทาน (Supply) และฝั่งอุปสงค์ (Demand) หากพิจารณาตามบริบทของไทยนั้น ฝั่งอุปทานคือภาครัฐผู้เป็นเจ้าของทรัพยากรน้ำและเป็นผู้จัดสรรน้ำให้แก่ทุกภาคส่วน ส่วนฝั่งอุปสงค์คือผู้อุปโภคบริโภคน้ำ ที่ผ่านมาการจัดการน้ำมักเน้นไปที่การกระตุ้นฝั่งอุปทานมากกว่าอุปสงค์ กล่าวคือภาครัฐพยายามพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านน้ำมากขึ้น เพื่อการกักเก็บและกระจายน้ำไปให้ทั่วถึงทุกภาคส่วนของประเทศ แต่ไม่มีความพยายามพัฒนาปรับเปลี่ยนฝั่งอุปสงค์ให้สอดคล้องกัน เมื่อเป็นเช่นนี้ผู้อุปโภคบริโภคน้ำจึงเกิดความเข้าใจว่าน้ำเป็นสินค้าสาธารณะที่ทุกคนสามารถใช้ได้อย่างไม่จำกัดและไม่มีวันหมดไป จึงเกิดการใช้น้ำอย่างไม่มีประสิทธิภาพ
แท้จริงแล้วน้ำเป็นสินค้าร่วม (Common Goods) ไม่ได้เป็นสินค้าสาธารณะ (Public Goods) ซึ่งสินค้าทั้งสองชนิดข้างต้นไม่สามารถกีดกันผู้เข้ามาใช้ทรัพยากรได้เหมือนกัน แต่ข้อแตกต่างของสินค้าสองชนิดคือความพึงพอใจของผู้ใช้คนถัดไป กล่าวคือสินค้าสาธารณะเมื่อมีผู้ใช้ทรัพยากรก่อนจะไม่ทำให้ผู้ใช้คนถัดไปมีความพึงพอใจลดลง แต่สินค้าร่วมเมื่อมีผู้ใช้ทรัพยากรก่อนจะทำให้ผู้ใช้คนถัดไปมีความพึงพอใจลดลงเนื่องจากคุณภาพหรือปริมาณที่ลดลง
ในหลายประเทศ รัฐทำให้น้ำมีราคาซึ่งจะทำให้เกิดการใช้น้ำอย่างประหยัดและเกิดประสิทธิภาพสูงสุด นั่นคือการให้ราคาเป็นกลไกทำงานเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ใช้น้ำปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้น้ำอย่างประหยัดมากขึ้น กล่าวคือการบริโภคอย่างยั่งยืนต้องเน้นการปรับเปลี่ยนทางด้านอุปสงค์มากกว่าอุปทาน ซึ่งในบทความนี้จะกล่าวถึงเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่ทำให้ฝั่งอุปสงค์หรือผู้ใช้น้ำสามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้น้ำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้น
มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ที่นำมาประยุกต์ใช้กับการบริหารจัดการน้ำ ประกอบด้วย 2 เครื่องมือ ได้แก่ (1) มาตรการเก็บค่าน้ำ (Water Fee) และ (2) มาตรการซื้อขายแลกเปลี่ยนใบอนุญาตการใช้น้ำ (Tradable Permit)
มาตรการเก็บค่าน้ำ (Water Fee)
การเก็บค่าน้ำ ถือเป็นเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่ถูกใช้เพื่อสร้างแรงจูงใจในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้ใช้น้ำ ให้มีความตระหนักมากขึ้น โดยการกำหนดราคาเพื่อเพิ่มต้นทุนแก่ผู้ใช้น้ำ อย่างไรก็ตามการกำหนดราคาที่มีประสิทธิภาพจะต้องสะท้อนต้นทุนให้ครบทุกด้าน เช่น ต้นทุนค่าน้ำ ต้นทุนค่าขนส่ง ต้นทุนการบริหารจัดการ และอาจรวมไปถึงต้นทุนค่าบำบัดน้ำเสียอันเป็นผลจากการใช้น้ำ เป็นต้น
ที่มา: South East Water Corporation (2018)
จากตัวอย่างของประเทศออสเตรเลีย มีการแจกแจงให้ผู้จ่ายค่าน้ำ ทราบถึงต้นทุนของค่าน้ำ ดังนี้
38 % คือการจ่ายค่าน้ำให้แก่เมืองผู้เป็นเจ้าของทรัพยากรน้ำ
22 % คือจ่ายเพื่อการบำบัดน้ำเสีย
14 % คือค่าดำเนินงานของหน่วยงาน
14 % คือสนับสนุนการพัฒนาระบบท่อน้ำทิ้ง
8 % คือนำไปลงทุนระบบโครงสร้างพื้นฐานใหม่ ๆ เช่น ท่อน้ำทิ้ง ระบบระบายน้ำ ระบบบำบัดน้ำเสีย เป็นต้น
4 % คือสนับสนุนการจัดการน้ำอย่างยั่งยืนและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม
การเก็บค่าน้ำสามารถช่วยสนับสนุนให้เกิดนวัตกรรมและเทคโนโลยีใหม่ ๆ ในการบริหารจัดการน้ำ กล่าวคือ เมื่อมีการเก็บค่าน้ำฝั่งผู้ใช้น้ำจะเกิดแรงจูงใจในการคิดค้นนวัตกรรมใหม่ ๆ ที่สามารถช่วยประหยัดน้ำได้ นอกจากนั้นฝั่งภาครัฐหรือผู้จัดสรรน้ำก็มีเงินทุนเพิ่มขึ้นในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและปัจจัยต่าง ๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำโดยตรง ดังนั้นนอกจากการเก็บค่าน้ำจะช่วยลดอุปสงค์การใช้น้ำแล้ว ยังสามารถช่วยลดผลกระทบภายนอกที่อาจเกิดขึ้นและลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมได้อีกด้วย
การกำหนดอัตราค่าน้ำยังเต็มไปด้วยข้อพิพาท และถูกนำไปโยงกับเรื่องการเมือง กล่าวคือการเก็บค่าน้ำจะส่งผลให้ความนิยมทางการเมืองลดลง จึงทำให้ในประเทศไทยมีการถกเถียงกันมานานหลายสิบปี และล่าสุด ร่าง พรบ.ทรัพยากรน้ำ หมวด 4 การจัดสรรน้ำ กำหนดการใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะ แบ่งเป็น 3 ประเภท
- 1. การใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อดำรงชีพ การอุปโภคบริโภคในครัวเรือน การเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อยังชีพ การอุตสาหกรรมในครัวเรือนและการใช้น้ำในปริมาณเล็กน้อย
- 2. การใช้น้ำประเภทที่สอง ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อการพาณิชย์ การอุตสาหกรรม การท่องเที่ยว การผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปาและกิจการอื่น
- 3. การใช้น้ำประเภทที่สาม ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อกิจการขนาดใหญ่ที่ใช้น้ำปริมาณมาก หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบข้ามลุ่มน้ำ หรือครอบคลุมพื้นที่อย่างกว้างขวาง
การใช้น้ำในประเภทที่ 1 จะได้รับการยกเว้นไม่เก็บค่าน้ำ แต่จะทำการเก็บจากการใช้น้ำประเภทที่ 2 และ 3
จึงเป็นหน้าที่ของภาครัฐที่จะต้องเลือกระหว่างความนิยมทางการเมืองหรือความมีประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรน้ำ แน่นอนว่าทางออกที่ดีที่สุดสำหรับสองทางเลือกคือ การดำเนินการแบบค่อยเป็นค่อยไป จากการเก็บอัตราที่น้อยก่อนหรือยกเว้นการเก็บกับผู้ใช้น้ำรายเล็ก เป็นต้น
มาตรการซื้อขายแลกเปลี่ยนใบอนุญาตการใช้น้ำ (Tradable Permit of Water)
เป็นการซื้อขายใบอนุญาตหรือสิทธิในการเข้าถึงน้ำ ซึ่งรัฐจัดสรรใบอนุญาตในการเข้าถึงน้ำให้แก่ผู้ใช้น้ำโดยกำหนดจำนวนโควตาที่สามารถใช้น้ำได้ และเมื่อผู้ได้รับการจัดสรรมีความต้องการใช้น้ำไม่เท่ากับโควตาตามใบอนุญาตที่สามารถใช้น้ำ จะสามารถทำการซื้อขายใบอนุญาตการใช้น้ำได้ โดยการซื้อขายใบอนุญาตใช้น้ำมี 2 ประเภท ได้แก่
- การซื้อขายใบอนุญาตในการเข้าถึงน้ำแบบถาวร (การขายขาด) คือการโอนใบอนุญาตการใช้น้ำให้แก่ผู้ซื้อแบบ
ตลอดไป หากผู้ขายต้องการได้สิทธิคืนก็ต้องทำการซื้อกลับมา ตามราคาที่ตกลงกันทั้งสองฝ่าย ตัวอย่างเช่น นาย A ขายสิทธิในการใช้น้ำแบบถาวรให้แก่นาย B จำนวน 1 ล้าน ลบ.ม. ในราคา 100 บาท/ลบ.ม. เวลาผ่านไป 5 ปี นาย A มีความต้องการใช้น้ำ จึงทำการขอซื้อสิทธิคืนจากนาย B และนาย B ขายสิทธินั้นให้นาย A ด้วยราคา 200 บาท/ลบ.ม. ดังนั้นนาย A มีทางเลือกคือจะซื้อใบอนุญาตคืนจากนาย B 200 บาท/ลบ.ม. หรือจะหาใบอนุญาตจากผู้ขายรายอื่นที่ราคาถูกกว่า
- การซื้อขายสิทธิในการเข้าถึงน้ำแบบชั่วคราว (การเช่าซื้อ) คือการโอนใบอนุญาตการใช้น้ำให้แก่ผู้ซื้อโดยมีการ
กำหนดระยะเวลาของการครอบครอง เมื่อครบกำหนดใบอนุญาตดังกล่าวก็กลับไปเป็นของผู้ขายเช่นเดิม ตัวอย่างเช่น นาย A ขายสิทธิในการใช้น้ำแบบชั่วคราวให้แก่นาย B ช่วงฤดูกาลเพาะปลูกระหว่างเดือนพฤษภาคมถึงเดือนตุลาคม และเมื่อสิ้นสุดเดือนตุลาคมสิทธิดังกล่าวจะกลับมาเป็นของนาย A เช่นเดิม
ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ชี้ให้เห็นว่าการซื้อขายใบอนุญาตหรือโควตาใช้น้ำเป็นวิธีที่จะจัดสรรน้ำจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพไปสู่กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพมากกว่า หรือมีการโยกย้ายใบอนุญาตหรือโควตาใช้น้ำจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ให้ผลตอบแทน (ทั้งผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและผลตอบแทนทางสังคม) ต่ำไปเป็นปัจจัยการผลิตของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ให้ผลตอบแทนมากกว่า (ภายใต้ข้อจำกัดของแต่ละบริบท) โดยการซื้อขายเป็นไปตามหลักกลไกราคา ตัวอย่างเช่น นาย A คาดการณ์อย่างมีเหตุมีผลแล้วว่าในปีนี้แปลงเกษตรของเขาจะมีผลผลิตต่ำกว่าปกติและได้คำนวณแล้วว่าไม่คุ้มค่าต่อการปลูก นาย A จึงขายใบอนุญาตหรือโควตาใช้น้ำของปีนี้ให้กับผู้ที่ต้องการใช้น้ำ และนำเงินที่ได้ไปทำอย่างอื่นที่สามารถให้ผลตอบแทนได้มากกว่า จะพบว่าเหตุการณ์นี้เป็น Win-Win Situation หรือต่างคนต่างได้ ซึ่งมีความยืดหยุ่นมากหากเทียบกับกรณีไม่มีการขายในอนุญาตน้ำ (non-tradable permit)
การซื้อขายใบอนุญาตหรือโควตาการใช้น้ำอาจมีข้อจำกัดบางประการ ได้แก่ ข้อจำกัดทางกายภาพ เช่น ภูมิศาสตร์ การขาดการเชื่อมต่อกับระบบโครงสร้างพื้นฐาน ข้อจำกัดทางกฎหมายที่ต้องมีการปรับปรุงแนวทางการจัดสรรโควตาการใช้น้ำให้เหมาะสมกับบริบทที่เปลี่ยนแปลง ข้อจำกัดด้านข้อมูลเรื่องการผู้ขาดสิทธิ และข้อจำกัดอื่น ๆ เป็นต้น
การลดความต้องการใช้น้ำด้วยเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ทั้ง 2 เครื่องมือข้างต้น มีความเหมือนกันคือทำให้การเกิดการใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่มีความแตกต่างกันคือมาตรการเก็บค่าน้ำเป็นการซื้อขายกันระหว่างรัฐกับเอกชน แต่มาตรการซื้อขายใบอนุญาตใช้น้ำเป็นการซื้อขายกันระหว่างเอกชนกับเอกชน
จากที่นำเสนอข้างต้น เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เป็นเครื่องมือหนึ่งที่ทำหน้าที่ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้น้ำให้มากขึ้น แต่ประเด็นเรื่องทรัพยากรน้ำจะไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้หากขาดการร่วมมือจากทุกศาสตร์ เช่น ด้านวิศวกรรมศาสตร์และวิทยาศาสตร์ที่ช่วยพัฒนาและคิดค้นนวัตกรรมใหม่ ๆ สำหรับระบบโครงสร้างพื้นฐานทางน้ำให้ครอบคลุมและเพียงพอสำหรับทุกภาคส่วน ด้านนิติศาสตร์ที่ช่วยออกกฎหมายให้มีความเท่าเทียมและลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงทรัพยากรน้ำอย่างรัดกุม ด้านรัฐศาสตร์ที่ช่วยออกแบบโครงสร้างทางสถาบันที่สามารถประยุกต์ใช้ให้เข้ากับแต่ละบริบทของพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศ นอกจากนั้นภาครัฐต้องใช้นโยบายอื่น ๆ ควบคู่กันเพื่อเป็นการส่งเสริมนโยบายการจัดการทรัพยากรน้ำ ดังนั้นเมื่อทุกฝ่ายร่วมมือบูรณาการระหว่างกัน เป้าหมายของการมีทรัพยากรน้ำใช้อย่างมั่นคงและยั่งยืนคงไม่ใช่เรื่องยากอีกต่อไป
อ้างอิง
Corinne Waelti (2018). Water Charges. Retrieved November 1, 2018, from https://sswm.info/water-nutrient-
cycle/water-use/softwares/economic-tools/water-charges
Martina Ricato (2018). Water Pricing-General. Retrieved November 1, 2018, from https://sswm.info/water-
nutrient-cycle/water-use/softwares/economic-tools/water-pricing—general
South East Water. Prices and charges. Retrieved November 10, 2018, from
http://southeastwater.com.au/Residential/Pages/WaterPricesCharges.aspx
The Murray–Darling Basin Authority (MDBA). Water markets and trade. Retrieved November 12, 2018, from
https://www.mdba.gov.au/managing-water/water-markets-and-trade
คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. … . (2561). บันทึกหลักการและเหตุผลประกอบ
ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. … .
ศูนย์วิจัยนโยบายด้านเศรษฐกิจสีเขียว 